Upoważnienie dla gmin do stanowienia regulaminów określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wynika z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038) [definicja]. Ale ponieważ zostało ono określone ww. przepisie w sposób bardzo ogólny, samorządy mają de facto swobodę w kształtowaniu prawa miejscowego. Jednak swoboda ta niejednokrotnie powoduje, że organy przekraczają zakres upoważnienia wynikającego z ustawy, co w konsekwencji często rodzi nieważność poszczególnych zapisów regulaminu lub nawet całej uchwały rady gminy. Z drugiej strony brakuje wytycznych ustawowych, które wskazywałyby na zakres szczegółowości omawianych aktów. Dlatego też ważne jest, aby organy gminy miały świadomość, że niektóre zapisy regulaminów, mimo że ich treść wydaje się być uniwersalna i często stosowana, z perspektywy organów nadzoru mogą okazać się nieprawidłowe i konieczne będzie stwierdzenie ich nieważności.
Definicja Obiekty i urządzenia użyteczności publicznej są to wszelkie obiekty służące w sposób ciągły dobru publicznemu, czyli np. boiska sportowe, kąpieliska miejskie, place zabaw, parki i obszary zieleni miejskiej czy też stadiony sportowe lub korty tenisowe.
Wkraczanie w sferę prawa cywilnego i karnego
Niejednokrotnie w treści regulaminów gminnych obiektów użyteczności publicznej można spotkać się z zapisami dotyczącymi braku odpowiedzialności zarządcy za pozostawienie rzeczy na terenie danego obiektu, odpowiedzialności karnej lub cywilnej za korzystanie z obiektu w sposób nieprawidłowy, sankcji za niezgodne z prawem korzystanie z obiektu lub nakazy lub zakazy odpowiedniego zachowania [ramka]. Nie znając orzecznictwa organów nadzoru, takie zapisy można by uznać za standardowe, tymczasem z całą pewnością w regulaminach nie mogą się one znaleźć. Ich nieważność organy nadzoru argumentują tym, że norma kompetencyjna wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje upoważnienia dla rady gminy do stanowienia przepisów w zakresie odpowiedzialności cywilnej i karnej. Jak zgodnie wskazuje się w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów, akt prawa miejscowego jako akt o charakterze powszechnie obowiązującym nie może regulować zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Postanowienia dotyczące tej materii mogą zostać wprowadzone jedynie w ustawie lub na mocy czynności prawnej, np. umowy. Zasady korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej nie mogą więc zawierać regulacji dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności gminy czy też innych podmiotów korzystających z tych obiektów. Kwestie związane z odpowiedzialnością tych podmiotów oraz ewentualnym obowiązkiem naprawienia wyrządzonej przez nie szkody podlegają co do zasady ocenie sądów powszechnych w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa rangi ustawowej, a rozstrzygnięcie w dużej mierze zależy od zakwalifikowania zdarzenia jako czynu niedozwolonego bądź też nienależytego wykonania zobowiązania.
Tego typu zapisy są błędne
→ „Administrator nie ponosi odpowiedzialności za rzeczy pozostawione w obiekcie”.
→ „Osoby zagrażające bezpieczeństwu lub zdrowiu innych osób korzystających z obiektu, naruszające porządek publiczny, przepisy regulaminu, niestosujące się do zaleceń obsługi i służb porządkowych, mogą być usunięte z terenu obiektu”.
→ „Osoby niszczące i uszkadzające urządzenia obiektu ponoszą odpowiedzialność materialną za wyrządzone szkody”.
→ „W razie wypadku dzwonić na telefony alarmowe:…”
Także sprawy dotyczące odpowiedzialności za rzeczy pozostawione w gminnym obiekcie użyteczności publicznej w trakcie jego wynajmowania przez podmiot trzeci mogą zostać uregulowane w umowie najmu takiego obiektu (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubuskiego nr NK-I.4131.167.2018.AHOR z 29 października 2018 r.).
Zdaniem organów nadzoru w regulaminach dotyczących korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności nie należy powtarzać przepisów kodeksu cywilnego czy karnego, a tym bardziej ich modyfikować (żaden akt niższej rangi, a takim jest regulamin, nie może zmieniać zapisów ustawowych). Innymi słowy: w regulaminie rada gminy nie powinna powielać zapisów dotyczących regulacji prawa cywilnych lub karnych, albowiem te wiążą każdego jako prawo powszechnie obowiązujące.
Wprowadzanie ograniczeń ze względu na wiek
Często się zdarza, że w regulaminach dotyczących placów zabaw, obiektów sportowych czy kąpielisk miejskich, czyli miejsc, gdzie wymagana jest szczególna ostrożność oraz rozwaga w korzystaniu np. ze sprzętów lub urządzeń, znajdują się zapisy dotyczące ograniczeń wiekowych. Chodzi np. o zakaz korzystania z danego obiektu albo konieczność przebywania w nim – do pewnej granicy wieku – pod opieką dorosłego. Również i w takich przypadkach organy nadzoru nie mają wątpliwości – takie zapisy w regulaminach należy uznać za nieważne. Uzasadnieniem do powyższego stanowiska wojewódów jest argument bliźniaczy jak w poprzednio omówionym przypadku. Mianowicie, że organy gminy nie mają kompetencji do tego, by określać prawa i obowiązki, które zostały już uregulowane w akcie rangi ustawowej. W opisanych sytuacjach mowa o przepisach ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), gdzie w sposób obszerny zostały uregulowane obowiązki dotyczące zapewnienia pieczy i opieki nad osobami małoletnimi.
Organy nadzoru powołują się również na prawa zawarte w Konstytucji RP, w szczególności chodzi o zasadę wolności poruszania się oraz wolność człowieka.

PRZYKŁAD

Dzieci zawsze pod opieką
Rada gminy Koszęcin podjęła uchwałę dotyczącą zasad przebywania osób małoletnich na korcie tenisowym i gminnym boisku. Nakazała w niej, aby dzieci przebywały w ww. miejscach wyłącznie pod opieką osób pełnoletnich. Uchwała została uchylona przez wojewodę śląskiego (rozstrzygniecie nadzorcze z 5 września 2018 r., nr NPII.4131.1.479.2018). W ocenie organu nadzoru rada nie posiadała kompetencji do wprowadzenia takich regulacji. Wojewoda podkreślił, że ograniczenie prawa do przebywania osób małoletnich w miejscach publicznych (tj. kort tenisowy i boisko, których właścicielem jest gmina Koszęcin) – jako element wolności człowieka oraz prawa wolności poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji RP – wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP ustawowego upoważnienia. Jednocześnie organ wskazał, że ustawodawca już uregulował obowiązki dotyczące zapewnienia pieczy i opieki nad osobami małoletnimi w tytule II, dział Ia, rozdział II, oddział 2 i oddział 2a oraz w tytule III, dział I, rozdział II kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Spożywanie alkoholu
Organy gminy, tworząc regulamin korzystania z obiektów, powinny również zastanowić się nad celowością wprowadzania zapisów dotyczących: spożywania alkoholu lub palenia tytoniu na obiektach, czynności dokonywanych względem osób będących pod wpływem alkoholu lub innych środków odurzających, w tym usunięcia takich osób z obiektów. Nie ulega wątpliwości, że zachowania takie nie mogą być przez JST akceptowane i brak jest na nie przyzwolenia podczas korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Jednak organy nadzoru w swojej konsekwencji wskazują, że również i w tym przypadku zasady w tej materii zostały uregulowane w ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119) oraz ustawie z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 276).
Organy nadzoru są również zgodne co do tego, że także w regulaminie kąpieliska lub basenu miejskiego nie mogą znaleźć się zapisy dotyczące usuwania osób z terenu obiektu przez zarządcę lub ratownika wodnego ze względu na ich nieprawidłowe zachowanie, czy np. stwierdzony stan nietrzeźwości. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, wskazują na art. 6 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 350; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1190), który stanowi, że: „Zarządzający wyznaczonym obszarem wodnym lub osoba przez niego upoważniona może nie wpuścić na ten obszar osoby lub żądać opuszczenia przez nią tego obszaru, jeśli zachowanie osoby wyraźnie wskazuje, że znajduje się ona wstanie nietrzeźwości lub jest pod wpływem środka odurzającego”.
W regulaminie nie podaje się numerów telefonów alarmowych – brak jest bowiem przesłanek przemawiających za tym, aby w tym akcie umieszczać przepisy mające wyłącznie charakter informacyjny. Nie regulują one zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 1 maja 2020 r., nr. PNIK-I.4131.325.2020).
Z powyższego wynika, że zarządzający wyznaczonym obszarem wodnym (lub osoba przezeń upoważniona) od niewłaściwie zachowującej się osoby może jedynie „żądać opuszczenia przez nią tego obszaru”, co oznacza, że egzekucja tego żądania – fizyczne usunięcie takiej osoby będzie należeć wyłącznie do właściwych służb (np. policji) uprawnionych do stosowania przymusu bezpośredniego. Natomiast żadnych uprawnień w tym zakresie nie można przyznawać w treści regulaminu innym podmiotom, np. zarządzającemu wyznaczonym obszarem wodnym lub osobie przezeń upoważnionej, w szczególności ratownikowi wodnemu, bo brak ku temu niezbędnej, wyraźnej podstawy prawnej. Jak podkreślił w swoim rozstrzygnięciu z 1 sierpnia wojewoda wielkopolski (nr KN-I.4131.1.338.2018.19) art. 6 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych wyczerpująco reguluje kwestię ograniczania wstępu i przebywania na wyznaczonym obszarze wodnym.
Organy gminy przy tworzeniu regulaminów nie mogą wprowadzać do nich zapisów, które upoważniają zarządcę basenu czy miejskiego kąpieliska do podjęcia interwencji polegającej na usunięciu danej osoby z terenu obiektu, gdyż do tego typu działania są upoważnione tylko wyspecjalizowane służby, np. policja. Przy czym zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych zarządca obiektu ma prawo nie wpuścić takiej osoby na swój teren. Uprawnienie to wynika z ustawy, tak więc rada nie powinna go powielać w regulaminie.