Niezbędna do tego opinia kuratora bowiem łączy dwie procedury – z jednej strony jest środkiem nadzoru, o którym mowa w art. 89 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1078), a z drugiej ma formę postanowienia i można się od niej odwołać, czyli skorzystać z typowej procedury administracyjnej. Rodzi to problemy interpretacyjne.
dr Patryk Kuzior, adiunkt w Akademii WSB w Dąbrowie Górniczej
W funkcjonującym dziś modelu systemu oświaty zasadniczą funkcję pełnią jednostki samorządu terytorialnego, bo to one są organami prowadzącymi dla większości publicznych szkół. Jednocześnie analiza przepisów prawa oświatowego oraz innych aktów prawnych odnoszących się do funkcjonowania placówek oświatowych ujawnia coraz większą rolę administracji rządowej – w szczególności kuratorów oświaty – w kształtowaniu rzeczywistości polskich szkół i placówek oświatowych. Nie wchodząc w dyskusję nad słusznością lub brakiem słuszności wyraźnie zarysowanego trendu – i to zarówno w odniesieniu do racji politycznych, jak i kontekstu prawnego, wynikającego przede wszystkim z roli samorządu terytorialnego oraz jasno wskazanych granic ingerencji nadzorczej w działalność komunalną – nie da się nie zauważyć, że prawodawca nie do końca radzi sobie z tworzeniem norm kompetencyjnych przyznających kolejne uprawnienia organom nadzoru pedagogicznego. Dobitnym tego przykładem jest obowiązująca regulacja włączająca kuratora oświaty (ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – w przypadku szkół artystycznych) w proces decyzyjny w sprawie likwidacji szkoły lub placówki publicznej.
Na styku ustaw
Przypomnijmy, że zgodnie z art. 89 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082) szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Kształt przywołanej regulacji może sugerować, że mamy do czynienia ze środkiem prawnym (zajęciem stanowiska), od którego uzależniona jest ważność rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu – w tym wypadku organu stanowiącego mającego zdecydować o likwidacji szkoły (placówki oświatowej). Tego rodzaju środki przewidziane są w samorządowych ustawach ustrojowych (odpowiednio: art. 89 ustawy o samorządzie gminnym; art. 77b ustawy z 5 czerwca 1989 r. o samorządzie powiatowym – t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920, ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038; art. 80a art. ustawy z 5 czerwca 1989 r. o samorządzie województwa – t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1668, ost.zm. z 2021 r. poz. 1038), przy czym są one zamieszczone w rozdziałach odnoszących się do nadzoru nad samorządem. Środki te w doktrynie są jednak postrzegane niejednolicie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 20 stycznia 2021 r. (sygn. akt III OSK 2935/21). Wskazał w nim, że eksperci nazywają ten typ nadzoru środkiem o charakterze korygującym (jak B. Dolnicki w: „Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe”, Kraków 1999, s. 388), albo nową formą prawną działania organów administracji publicznej, inaczej określaną aktami zajęcia stanowiska (K.M. Ziemski, „Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji”, Poznań 2005, s. 219). Sąd przytoczył też opinię K. Jaroszyńskiego (w: „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa”, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) wskazującą na to, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do „niekontrowersyjnych” środków nadzoru ustrojowego, które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego do władczego korygowania jej działalności. To zaś może skutkować tym, że niektóre rozstrzygnięcia gminy zostaną pozbawione mocy prawnej.
Sprawa charakteru opinii kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły jeszcze bardziej się komplikuje, jeśli sięgniemy do dalszych jednostek redakcyjnych art. 89 prawa oświatowego. I tak w ust. 4 ustawodawca przesądził, że opinia jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje:
1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty;
2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra.
Z kolei w ust. 5 tego samego artykułu wskazano, że opinia jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty (ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego) wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie opinii dotyczącej likwidacji szkoły.
Już zestawienie regulacji zawartych w prawie oświatowym z normami samorządowych ustaw ustrojowych przekonuje, że ta pierwsza jest regulacją szczególną, wprowadzony jest bowiem tryb zaskarżenia opinii, a to z kolei każe się zastanowić nad charakterem terminu do wydania opinii.
Na gruncie ustaw ustrojowych niezajęcie stanowiska przez organ opiniujący rodzi domniemanie akceptacji rozwiązania proponowanego przez samorząd. W prawie oświatowym takiego rozwiązania jednak nie ma. Z kolei nadanie opinii formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie, może sugerować, że mamy tu do czynienia ze środkiem wydawanym przy uwzględnieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), gdyż to właśnie procedura administracyjna odnosi się m.in. do wydawania postanowień. To zaś może wywoływać przekonanie, że termin do opiniowania ma charakter instrukcyjny i może być wydłużany w oparciu o normy k.p.a – np. w przypadku uznania, że przy okazji wydawania opinii zachodzi konieczność przeprowadzenia złożonego procesu dowodowego. W takiej sytuacji, zwłaszcza że w razie złożenia przez jednostkę samorządu zażalenia na ewentualną opinię negatywną cały proces i tak znacząco się wydłuży, problemem może się okazać czas, a w konsekwencji zamierzona likwidacja szkoły z końcem roku szkolnego może się okazać niemożliwa.
Zakres stosowania k.p.a.
Realnym problemem wynikającym z art. 89 ust. 3–5 prawa oświatowego jest więc to, czy w dyspozycji kuratora jest środek o charakterze nadzorczym, a także to, jaki jest zakres stosowania w procedurze opiniowania przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 1768/19) stwierdził, że opinia kuratora oświaty – jako postanowienie, na które służy zażalenie – powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (tak art. 124 par. 2 k.p.a.). „Uzasadnienie to obejmuje ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Organ ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania jego motywów wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Organ powinien przy tym poddać rozwadze wszystkie podnoszone przez stronę w toku postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów” – stwierdził sąd. Podkreślił również, że w myśl zasad ogólnych, wyrażonych w art. 11 oraz 8 k.p.a., motywy rozstrzygnięcia powinny być tak ujęte, by strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zaznaczył również, że motywując rozstrzygnięcie – zwłaszcza negatywne dla strony – organ powinien odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Brak takiego odniesienia stanowi naruszenie prawa, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Dla sądu zdaje się więc oczywista konieczność szerokiego, odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. w opinii kuratora.
Wypada też przypomnieć, że k.p.a. stosuje się wprost, o ile ma to uzasadnienie w przepisach wstępnych tego aktu, określających zakres jego stosowania. Nie sposób jednak uznać, że w przypadku opinii kuratora oświaty mamy do czynienia z postępowaniem przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ w prawie oświatowym nie ma odesłania do odpowiedniego stosowania k.p.a. w odniesieniu do wydawania opinii i nie ma go także w przywoływanych już wcześniej przepisach ustaw ustrojowych dotyczących zajmowania stanowiska, od którego uzależniona jest ważność rozstrzygnięcia organu JST, procedura administracyjna powinna być stosowana w celu wypełnienia luki, ale tylko w takich zakresie, w jakim jest do pogodzenia z logiką przepisów kompetencyjnych. Nie jest dopuszczalne przedłużanie przez kuratora oświaty postępowania opiniodawczego z powołaniem się na k.p.a. z jakiejkolwiek przyczyny. Zauważmy bowiem, że jeśli np. na podstawie uchwały rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji szkoły podjętej w styczniu albo lutym danego roku (zwykle tak właśnie podejmowane są uchwały, gdyż organ prowadzący na podstawie art. 89 ust. 1 prawa oświatowego jest obowiązany co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji placówki oświatowej zawiadomić o tym rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów) wójt niezwłocznie wystąpi o zajęcie stanowiska przez kuratora oświaty, to ustawowy 30-dniowy termin na wydanie opinii upłynie odpowiednio w lutym albo w marcu. Nawet jeśli opinia będzie negatywna i konieczne będzie złożenie zażalenia, pozostanie jeszcze czas na dokonanie wszystkich czynności niezbędnych dla przeprowadzenia procesu likwidacji do końca roku szkolnego. Gdyby zaś przyjąć, że kurator może ten termin wydłużać – choćby wskazując na skomplikowany charakter sprawy i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego ponad fakty znane kuratorowi z urzędu oraz przedstawione w uzasadnieniu uchwały intencyjnej i wystąpieniu JST – to doszłoby do sytuacji, że kurator, wydając ostatecznie nawet pozytywną opinię , mógłby uniemożliwić likwidację szkoły. Mogłoby się tak stać z uwagi na to, że czas, jaki pozostanie na podjęcie już stanowczej uchwały o likwidacji placówki oraz wykonanie wszelkich niezbędnych czynności w tym celu (np. rozstrzygnięcie o sprawach kadrowych, odwołanie dyrektora, przygotowanie formalne i faktyczne innej szkoły do przejęcia uczniów likwidowanej szkoły) nie będzie wystarczający. Taka interpretacja oznaczałaby, że obowiązujące obecnie regulacje są nieracjonalne, że brak jest spójności systemowej. Nie można bowiem zapominać, że kurator oświaty – będąc ustawowo upoważnionym do ingerencji w działalność samorządu – nie może podejmować działań dowolnych, z kolei samorząd jest i ustawowo, i konstytucyjnie chroniony przed zbyt daleko idącą ingerencją nadzorczą administracji rządowej.
Opisane problemy – zwłaszcza że ich źródłem jest brak precyzji ustawodawcy, co z kolei rodzi rozbieżności interpretacyjne względem relacji kilku różnych aktów prawnych – mogłyby zostać wyeliminowane, gdyby prawodawca zdecydował się sam wprost rozstrzygnąć o charakterze środka, w jaki wyposażył kuratorów oświaty i przesądził o relacji art. 89 ust. 3 prawa oświatowego do odpowiednich przepisów ustaw ustrojowych oraz kodeksu postępowania administracyjnego.
