Musiałam jako skarbnik pilnie dokonać zwrotu 1500 zł z budżetu gminy do budżetu państwa za pośrednictwem wojewody z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Niestety w budżecie gminy (dział 855, rozdział 85501, paragraf 2910) na dzień przelewu były środki tylko w kwocie 1000 zł, więc brakowało 500 zł. Nie mogłam czekać na uchwałę rady gminy o przesunięciu środków, bo byłoby to możliwe dopiero za trzy tygodnie. Czy przy wydatku doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych?
W pytaniu chodzi o środki na świadczenie 500+. Do takiego wniosku prowadzi analiza podanej klasyfikacji budżetowej wydatku, czyli dział 855 „Rodzina” oraz rozdział 85501 oznaczony jako „Świadczenie wychowawcze”. W podanym rozdziale ujmuje się dochody i wydatki związane z realizacją ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w szczególności środki na świadczenie wychowawcze oraz koszty obsługi. Z kolei paragraf 291 został oznaczony jako: „Zwrot dotacji oraz płatności wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Paragraf obejmuje zwroty dotacji oraz zwroty płatności, o których mowa w art. 186 pkt 2 ustawy”. Z pytania wynika, że gmina ma dokonać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, zatem niewątpliwie trzeba przekazać środki do ich dysponenta, czyli do budżetu państwa.
W ramach limitów
Dla odpowiedzi na zadane pytanie kluczowe znaczenie mają regulacje ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Na uwagę szczególną zasługują art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 1 oraz art. 254 u.f.p. Z pierwszej z podanych regulacji wynika, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. W art. 52 ust. 1 u.f.p. zapisano, że:
„1. Ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych:
1) dochody oraz przychody ‒ stanowią prognozy ich wielkości;
2) wydatki oraz łączne rozchody ‒ stanowią nieprzekraczalny limit”.
Z kolei z art. 254 pkt 3 u.f.p. wynika, że w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej:
1) ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów;
2) pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych w przepisach i harmonogramie, o którym mowa w art. 249 ust. 6, jeżeli został on opracowany;
3) dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Ze wzajemnego związku podanych regulacji wynika, że przewidują one prawny obowiązek dokonywania wydatków w ramach limitu wyznaczonego przez kwoty wydatków zaplanowane w uchwale budżetowej. Z pewnością przekroczenie tych limitów stanowi naruszenie przepisów.
Nie liczą się pobudki
W orzecznictwie regionalnych komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazuje się, że nawet najbardziej szlachetne pobudki, którymi kieruje się kierownik jednostki sektora finansów publicznych, nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla działań niezgodnych z przepisami. Podkreślono, że zasady dotyczące zaciągania zobowiązań wynikające z ustawy o finansach publicznych zostały wprowadzone m.in. dlatego, że każdy budżet, w tym jednostki samorządu terytorialnego, cechuje ograniczoność środków. Nie można zezwolić na swobodne, bez ograniczeń, dysponowanie środkami przez kierowników jednostek organizacyjnych gminy, nie bacząc na ustalone limity wydatków w ich planach finansowych. Ponadto z łącznego odczytania art. 44 ust. 1, art. 52 ust. 1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 u.f.p. wynika, że wydatki ujęte w budżetach i planach jednostek sektora finansów publicznych mają charakter nieprzekraczalnych limitów oraz że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonej w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Limity wydatków w tym rozumieniu stanowią zarazem upoważnienie do dokonywania określonego rodzaju wydatków (por. np. orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt RKO-5011.17.2013).
W każdym razie naruszenie zasad wydatkowania środków publicznych, jakie opisano w pytaniu, może wiązać się z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.o.n.d.f.p.) postanowiono bowiem, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Jak zaś wskazano w orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 23 maja 2019 r. (sygn. akt BDF1.4800.30.2019): „plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych cechuje zasada szczegółowości, zgodnie z którą wyznaczony limit wydatków w roku budżetowym ma charakter wiążący w odniesieniu do wartości wydatków zaplanowanych na cel określony w podziałce klasyfikacji budżetowej”.
Co jednak istotne, mimo czynu formalnie naruszającego dyscyplinę finansów publicznych kierownik jednostki w opisanym w pytaniu wypadku nie poniesie odpowiedzialności. Kwota naruszenia (500 zł) jest bowiem na tyle niska, że art. 26 u.o.n.d.f.p. wyłącza możliwość przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (kwota graniczna to 4134,02 zł).
Podsumowanie. Z formalnego punktu widzenia doszło do naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych, w dacie dokonywania wydatku w planie finansowym nie było bowiem zabezpieczonej wystarczającej kwoty na poczet zwrotu świadczeń do budżetu państwa – zabrakło 500 zł. Nie może usprawiedliwiać podanej operacji fakt odległej daty sesji rady, na której mogły zostać wprowadzone korekty w planie finansowym właśnie. Z racji niewielkiego naruszenia kwotowego decydentom nie grozi jednak odpowiedzialność w trybie dyscypliny finansów publicznych.
Podstawa prawna
art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 1, art. 249 ust. 6, art. 254 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305)
art. 11 ust. 1, art. 26 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289)
ustawa z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1162)
Uwaga! Odpowiedź na pytanie zakresu dyscypliny finansów publicznych, o to, kto odpowiada za błędy w sprawozdaniu Rb-28S – kierownik jednostki, pracownik czy wójt jako zwierzchnik, warto przeczytać w Rachunkowości Budżetowej nr 13‒14/2021 w dziale „Ewidencja, klasyfikacja, sprawozdawczość”.
