Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych (KR RIO) chce ukrócić ukrywanie długów przez samorządy w spółkach. Możliwe też, że zaproponuje wprowadzenie szlabanu na zaciąganie przez nie zobowiązania.
Takie propozycje zawarła w sprawozdaniu z działalności RIO oraz wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2020 r.
KR RIO wskazuje, że w ostatnim czasie, przede wszystkim w miastach, wzrostowi uległa tendencja tworzenia spółek prawa handlowego i zaciągania przez nie zobowiązań, których przedmiotem działalności jest realizacja zadań publicznych. Biorąc pod uwagę, iż spółki prawa handlowego nie są zaliczane do jednostek sektora finansów publicznych, nie znajdują do nich zastosowania reguły zaciągania zobowiązań określone w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305).
– A zatem zaciąganie zobowiązań przez spółki, których organem kreującym są jednostki samorządu terytorialnego, nie jest w żaden sposób limitowane, co umożliwia zawieranie umów o udzielenie kredytu, pożyczki bez ustawowych ograniczeń – zwraca uwagę KR RIO.
Jednocześnie w obrocie prawnym pojawiły się instrumenty, np. umowy wsparcia, powierzenia, których przedmiotem jest realizowanie przez spółkę komunalną zadań publicznych, przy udziale środków zwrotnych oraz przy potencjalnym wsparciu samorządu. Wskazane umowy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego nie stanowią umowy poręczenia ani gwarancji, są więc kontraktami o charakterze nienazwanym.
Z uwagi na te spostrzeżenia KR RIO domaga się zmian w ustawie o finansach publicznych. Obecnie zobowiązuje ona zarząd JST do przedstawiania m.in. regionalnej izbie obrachunkowej, w terminie do 31 sierpnia, informacji np. o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze czy kształtowaniu wieloletniej prognozy finansowej.
Krajowa Rada w art. 266 ust. 1 po pkt 3 proponuje dodanie pkt 4 w brzmieniu: „4) informacje o stanie należności i zobowiązań spółek prawa handlowego, których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego”. Dzięki temu dowiedziałaby się, jakie zobowiązania ciążą na spółkach, których organem założycielskim jest samorząd. Jeżeli okaże się, że ukrywanie długów w miejskich spółkach to problem, KR RIO rozważy kolejne zmiany.
– Wejście w życie proponowanego rozwiązania pozwoli na rozpoznanie skali zaciągania przez spółki komunalne zobowiązań i podjęcie ewentualnych działań legislacyjnych zmierzających do limitowania w przyszłości poziomu długu spółek z kapitałem samorządowym – uzasadnia KR RIO.
Propozycja ta jednak nie podoba się ekspertom.
– Sprawozdawczość tak, ale kaganiec na zaciąganie zobowiązań zdecydowanie nie – komentuje Wadim Tyszkiewicz, senator niezrzeszony. – Nie można wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Może są jakieś jednostkowe gminy, które próbują obejść limity zadłużenia i uciekać z długami do spółek, ale to nie powód, aby sypać piasek pod koła dobrze funkcjonującej maszyny. Spółki są po to, aby zaciągać kredyty, realizować zadania i spłacać należności. Ile gmin zbankrutowało przez ostatnie 30 lat? Przecież to nie jest powszechny problem, że samorządy nadmiernie się zadłużają i ukrywają zobowiązania w spółkach. Wyjątek nie stanowi reguły. Tymczasem restrykcje uderzą we wszystkich – dodaje.
opinia - Grzegorz Kubalski Związek Powiatów Polskich
Zmiany pożądane, ale niezbyt fortunne
Problem transparentności działań spółek prawa handlowego należących do jednostek samorządu terytorialnego jest znany od dawna – po prostu ze względu na specyfikę tej formy prawnej szczegółowe dane finansowe dotyczące realizacji zadań mogą być nieupubliczniane. Ma to znaczenie nie tylko z punktu widzenia problemów wskazywanych przez RIO – bo akurat one dotyczą niewielkiej liczby przypadków – ale tak podstawowych kwestii, jak chociażby rzetelna kalkulacja kosztów jednostkowych świadczenia poszczególnych usług publicznych czy nawet zapewnienie pełnej wiedzy o funkcjonowaniu danej gminy radnym, tworzącym przecież organ stanowiący i kontrolny. Zmiany są zatem pożądane. O ile jednak sam problem wskazany przez KR RIO jest istotny, o tyle zaproponowany sposób jego rozwiązania jest niezbyt fortunny – chociażby ze względu na użycie całkowicie nieadekwatnego w tym kontekście pojęcia „organu założycielskiego” czy bardzo szczątkowy zakres regulacji.
opinia - Maciej Kiełbus Kancelaria Prawna Dr Krystian Ziemski&Partners
Trzeba rozważyć inne możliwości
Propozycja KR RIO dotycząca informacji o stanie zobowiązań spółek, których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego, może dziwić. Proponowana nowelizacja dotyczy bowiem sprawozdania półrocznego przekładanego organowi stanowiącemu oraz JST w zakresie wykonania budżetu oraz realizacji przedsięwzięć określonych w wieloletnim planie finansowym. Merytorycznie w żaden sposób zakres i cel tego sprawozdania nie korespondują z proponowanymi rozwiązaniami dotyczącymi spółek, które nie są zaliczane do jednostek sektora finansów publicznych. Co więcej, spółki te nie podlegają nadzorowi ze strony RIO. Radni mają zaś możliwość kontrolowania sytuacji finansowej tych podmiotów na podstawie ustrojowych ustaw samorządowych czy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Można rozważyć możliwość objęcia tej tematyki zakresem fakultatywnej uchwały w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie JST. Należy także pamiętać o sprawozdaniach składanych przez spółki prawa handlowego na podstawie innych przepisów. ©℗
