Celowość wprowadzania w tym dokumencie ograniczeń dotyczących np. powstawania nowych ferm hodowlanych potwierdzają w wyrokach z ostatnich lat sądy administracyjne
Negatywne oddziaływanie substancji odorowych na środowisko i zdrowie ludzi nie budzi wątpliwości zarówno w świetle publikacji naukowych (zob. np. opracowanie Departamentu Ochrony Powietrza i Klimatu Ministerstwa Środowiska „Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej” z września 2016 r.), jak i orzecznictwa sądowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2918 r., sygn. akt II OSK 1281/16). Wskazuje się, że odory powodują nasilenie takich niekorzystnych objawów psychosomatycznych, jak: rozdrażnienie, bóle głowy, nudności, trudności z koncentracją, utrata łaknienia czy trudności z zasypianiem. Mimo to w polskim porządku prawnym ta kwestia jest wciąż nieuregulowana. I choć w art. 222 ust. 5 prawa ochrony środowiska zawarto upoważnienie ustawowe dla ministra klimatu do wydania stosownego rozporządzenia ustalającego wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, to nie skorzystał on dotychczas z tego uprawnienia.
Brak norm odorowych nakłada na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek radzenia sobie z tym problemem na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Jednym z podstawowych instrumentów prawnych jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jego postanowienia mogą skutecznie uniemożliwić powstanie i funkcjonowanie instalacji emitujących odory. Co więcej, analiza orzecznictwa sądowego z ostatnich kilku lat wskazuje, że sądy administracyjne przyznają gminom prawa do wprowadzania w planach miejscowych zakazów i ograniczeń dotyczących powstawania nowych ferm hodowlanych czy zwiększania produkcji już istniejących przedsięwzięć. Wskazał na to NSA już w wyroku z 14 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 1281/16), uznając, że „skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją normy odorowe oraz nie wypracowano metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji w celu ograniczenia emisji odorów”.
Na możliwość ograniczania w planach miejscowych wolności działalności gospodarczej zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny, który przyjął, że ograniczenie to może być wprowadzone m.in. ze względu na ważny interes publiczny, np. ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób (zob. wyrok TK z 16 października 2014 r., sygn. akt SK 20/12).
Regulacja w studium?
Skoro ugruntowane orzecznictwo sądowe przyznaje gminom legitymację do wprowadzania w planach miejscowych postanowień dotyczących ograniczeń lokalizacji nowych budynków i urządzeń związanych z hodowlą i chowem zwierząt, pojawia się pytanie, czy już na wcześniejszym etapie, to jest przy uchwalaniu studium zagospodarowania przestrzennego, kwestia ta może zostać przez gminę szczegółowo uregulowana. Sprawę te badał m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 sierpnia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1881/18). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części wprowadzającej ograniczenia hodowli i chowu drobiu do 210 dużych jednostek produkcyjnych, jak również w części, w której ograniczało ono tego typu inwestycje z powodu zbyt małej odległości od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (zróżnicowanej w zależności od wielkości obsady). Sąd stwierdził, że uchwała rady gminy była podjęta z naruszeniem prawa, bo zapisy dotyczące liczby zwierząt w hodowli oraz minimalnych odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi nie mogły się znaleźć w studium z uwagi na ich normatywny i szczegółowy charakter. Sąd stwierdził, że rada naruszyła w stopniu istotnym zasady sporządzania studium, przyjmując w tym akcie zbyt szczegółowe zakazy ingerujące w prawo własności skarżącej. Jednocześnie przyjął, że „inaczej należałoby ocenić ogólne, kierunkowe wskazania zawarte w studium, a np. polegające na przyjęciu zalecenia wprowadzenia do planów miejscowych rozwiązań ograniczających rozwój, niezwykle uciążliwych dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz szkodzących w znacznym stopniu środowisku naturalnemu, inwestycji, takich jak np. duże kurniki lub chlewnie”.
Oznacza to, że na etapie tworzenia studium gmina nie jest uprawniona do szczegółowego regulowania kwestii odorowych, w tym wprowadzania ograniczeń co do liczebności hodowli, odległości od zabudowań czy zakazywania budowy danego rodzaju instalacji emitującej odory.
Protesty mieszkańców to za mało
Ciekawą kwestią jest to, jak w kontekście ograniczeń zawartych w planie miejscowym sądy oceniają możliwości wniesienia skargi na bliskie usytuowanie np. fermy drobiu przez właścicieli nieruchomości położonych poza planem miejscowym, ale narażonych na odory. NSA w sprawie z 10 lipca 2019 r. (sygn. II OSK 1709/19) uchylił postanowienie sądu I instancji, który odrzucił skargę osoby jedynie z tego względu, że nie była ona właścicielem nieruchomości położonej na obszarze planu. Wskazał jednocześnie, że wynikające z zaskarżonego planu miejscowego przeznaczenie objętych nią nieruchomości pod zabudowę zagrodową i do produkcji zwierzęcej wpływa na sposób korzystania z sąsiedniej działki, na której realizowana jest budowa budynku mieszkalnego. Oddziaływanie zaskarżonego planu na nieruchomość skarżącego sąd upatrywał w emisji uciążliwych substancji zapachowych oraz hałasów z planowanej zabudowy do produkcji zwierzęcej.
Powyższe oznacza, że gminy nie mogą w odpowiedzi na skargę, która pochodzi od właściciela nieruchomości położonej poza terenem objętym planem, wnosić o jej odrzucenie bez merytorycznego rozpatrzenia. Okoliczność, że skarżący nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem, nie oznacza, że jego skarga nie może zostać uwzględniona. W sytuacji zatem, gdy zapisy planu realnie oddziałują na interes prawny właściciela terenu, np. poprzez emisję odorów, będzie on mógł skutecznie uruchomić kontrolę sądową planu, mimo że nie obejmuje on swym zasięgiem jego nieruchomości.
Powstaje natomiast pytanie, czy samo powołanie się na protesty mieszkańców ze względu na uciążliwości odorowe stanowi wystarczające uzasadnienie do wprowadzenia w planach miejscowych ograniczeń związanych z hodowlą zwierząt. Niestety nie. W orzecznictwie wskazuje się, że samo powoływanie się, ogólnie, na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko prowadzeniu określonej działalności) nie uzasadnia ustanowienia takiego zakazu (zob. wyrok WSA w Łodzi z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 761/19).
Sześć wskazówek dla gmin
Z analizy orzecznictwa dotyczącego możliwych ograniczeń wprowadzanych w planach miejscowych wynika kilka wniosków.
1. Ograniczenia wynikające z planu miejscowego muszą pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których się je ustanawia.
2. Wprowadzenie zakazu dla danej działalności, np. rolniczej, musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych.
3. Niedopuszczalne jest umieszczanie w studium zagospodarowania przestrzennego zbyt szczegółowych regulacji ograniczających odory, w tym zapisów co do maksymalnej obsady zwierząt, jak i minimalnych odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi.
4. Niedopuszczalne jest wprowadzenie w planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolnych.
5. W planie może się znajdować zakaz zabudowy pewnego rodzaju budynków lub budynków przekraczających określone parametry opisujące wielkość hodowli.
6. Dopuszczalne jest określanie w planie limitu produkcji zwierzęcej.
Co uzasadnia stwianie barier
Skoro nie protesty mieszkańców, to co może być dla gmin podstawą do wprowadzenia w planach miejscowych regulacji wyłączających możliwość lokowania na danym terenie określonych instalacji, które są źródłem odorów? Wyjaśnił to m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 10 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Gd 550/20). Wskazał w nim, że uzasadnieniem do ograniczenia działania określonych instalacji w gminie jest zarówno ochrona środowiska, jak i bezpieczeństwo oraz zdrowie ludzi, które muszą być uwzględniane w lokalnym zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie jak interesy indywidualne właścicieli gruntów. Jak podkreślono, „chów i hodowla zwierząt, w szczególności o znacznych rozmiarach, nie pozostaje bez wpływu na środowisko i tereny sąsiednie. Hodowla taka wiąże się bowiem z emisją siarkowodoru, amoniaku, tlenku azotu, które stanowią substancje nie tylko odorowe, wpływające na komfort mieszkalny, ale także i niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzi”.
Z kolei WSA w Warszawie we wcześniejszym wyroku, z 7 sierpnia 2018 r. (sygn. IV SA/Wa 1410/18), za szczególne uwarunkowania uznał to, że tereny objęte planem były wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W ocenie sądu budowa dużych ferm mogła doprowadzić do zniszczenia tych cennych przyrodniczo obszarów.
Można jednak również spotkać odmienne stanowiska sądów, wskazujące na brak potrzeby szczegółowej analizy rzeczywistych zagrożeń dla ochrony środowiska. NSA w wyroku z 10 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OSK 3818/19), oddalając skargę kasacyjną właścicieli fermy drobiu, uznał, że nie jest konieczne, aby dokumentacja planistyczna zawierała argumenty i dowody wskazujące na zagrożenia ochrony środowiska powodowane przez fermę, prowadzoną w bliskiej odległości od zabudowań wsi. Według sądu wprowadzenie na terenie zwartej zabudowy wsi zakazu lokalizowania inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko jest uzasadnione już w świetle art. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaprezentowane przez NSA najnowsze stanowisko pokazuje, że większą ochroną sądową objęte są plany wprowadzające zakaz lokalizowania dużych ferm na terenach, gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa.
Dopuszczalne granice
Jak daleko może się posunąć gmina przy regulowaniu w planach miejscowych materii odorowej, wskazał NSA w wyroku z 26 listopada 2020 r. (sygn. akt II OSK 2608/18). Sąd badał skargę kasacyjną właściciela obiektów inwentarskich, który uznał, że gmina niezasadnie wprowadziła na jego nieruchomości, zakwalifikowanej w planie jako tereny rolne, całkowity zakaz zabudowy. Według sądu jednostka samorządu terytorialnego przekroczyła granice władztwa planistycznego, bo „postanowienia planu nie odnoszą się jedynie do zabudowy związanej z chowem zwierząt, ale obejmują całkowity zakaz zabudowy”. W efekcie uznano, że zapisy takie wykluczyłyby możliwość sytuowania na tym gruncie nawet obiektów pomocniczych, związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże czy pomieszczenia na sprzęt rolniczy). Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 28 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 2502/18).
Natomiast za dopuszczalne sądy administracyjne uznają określanie w planach miejscowych limitu produkcji zwierzęcej. Takie rozwiązanie w ich ocenie ma charakter kompromisowy (wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2477/16). Za zgodne z prawem sądy przyjmują również postanowienia planów nakładające wymóg zachowania odpowiednich odległości instalacji emitującej odory od zabudowań mieszkalnych (wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2477/16).
Przy wprowadzaniu w planach ograniczeń dotyczących lokalizacji instalacji emitujących odory istotne znaczenie ma też dotychczasowe zagospodarowanie terenu, w tym występowanie już na nim tego typu instalacji. Jeśli jednak w planie wprowadza się w ustaleniach ogólnych zapis, że zakazuje się na obszarze objętym planem „lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko”, to według sądów lokalny prawodawca nie jest uprawniony do normowania, jakie rodzaje przedsięwzięć odpowiadają tym pojęciom (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 707/20). Działanie takie jest niewłaściwe dlatego, że przepisy rozporządzenia, określające rodzaj takich przedsięwzięć, mogą ulegać zmianie, a przez to zmieniałaby się też klasyfikacja rodzajów przedsięwzięć, co może prowadzić do braku spójności z aktem wyższego rzędu.
Podstawa prawna
art. 222 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. 2338)
art. 1 i art. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 84)
