Media obiegła niedawno informacja, że burmistrz Lublińca rozebrał miejski garaż, uznając, że oferty, które pojawiły się w przetargu, są zbyt drogie. Prace wykonał nieodpłatnie wraz z jednym z radnych i kilkoma pracownikami urzędu. W ten sposób miasto zaoszczędziło 25 tys. zł. Pytanie, jak prawnie zakwalifikować taki czyn wykonany na mieniu samorządowym, ale poza stosunkiem pracy?
Ocena prawna dopuszczalności wykonywania tego typu usług będzie zależna od tego, w jakim charakterze dana osoba fizyczna będzie je wykonywać. Inaczej bowiem należy ocenić wykonywanie zadań dotyczących mienia samorządowego przez osobę piastującą stanowisko wójta, a inaczej przez zwykłego pracownika urzędu.
Szerokie uprawnienia
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wójt, burmistrz czy prezydent miasta ma gospodarować mieniem komunalnym. Pojęcie to jest rozumiane bardzo szeroko i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy – bez uzyskania zgody czy też opinii rady gminy – z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 588/11). Co ważne, kompetencja burmistrza ma charakter otwarty, bo ustawodawca nie ogranicza go w sposobie realizacji ww. prerogatywy.
W opisywanym przypadku burmistrz wykonał prace dotyczące miejskiego garażu, czyli nieruchomego mienia komunalnego. Szczególne regulacje w tym zakresie zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przypomnijmy, że zgodnie z jej art. 25 ust. 1 i 2:
„1. Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
2. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej”.
Potwierdza to ogólne założenie wynikające ze art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – o otwartym katalogu sposobów realizacji zadań przez burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Ma on nie tylko prawo, by np. wynajmować czy sprzedawać gminne mienie, ale i wykonywać czynności faktyczne na tym mieniu, np. prace remontowe. Oczywiście jednostki sektora finansów publicznych samodzielnie nie wykonują wielu zadań, na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych bowiem „zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej”. Nie jest jednak wykluczone, aby określone prace wykonywał sam wójt gminy, jeżeli wyraża ku temu wolę.
Nieodpłatne świadczenie
Abstrahując od uprawnień burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem, czynność rozebrania miejskiego garażu przez włodarza można rozpatrywać jako nieodpłatne świadczenie usług, będące niesformalizowanym (bez formy pisemnej) dorozumianym porozumieniem między włodarzem a gminą jako osobą prawną. Pośrednio można znaleźć dla tego rozwiązania uzasadnienie w kodeksie cywilnym (dalej: k.c.). Z zestawienia regulacji art. 734 i 735 oraz art. 750 k.c. (które dotyczą umowy zlecenia) wynika bowiem, że dane zadanie (usługa) może być wykonana nieodpłatnie, a przy tym nie jest wymagane udokumentowanie w formie pisemnej. Wskazane założenie z mocy art. 750 k.c. stosuje się do różnych umów o świadczenie usług, a ich katalog nie jest zamknięty. W konsekwencji można przyjąć, że burmistrz, występujący jako osoba fizyczna, może w niesformalizowanym trybie wykonywać pewne zadania na rzecz swojej gminy zupełnie nieodpłatnie. Warto wspomnieć, że wybór akurat tej formy świadczenia usług jest wymuszony tym, że przepisy dotyczące darowizny (art. 888 i nast. k.c.) oraz orzecznictwo sądowe wykluczają możliwość dokonywania darowizny usług (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 595/12).
Jedna droga dla urzędnika
W przypadku wykonywania dobrowolnych zadań dotyczących mienia samorządowego przez osobę, która w urzędzie gminy jest zwykłym pracownikiem samorządowym, nie można już posłużyć się argumentem o ustawowych zadaniach i uprawnieniach przypisanych danej osobie, w zasadzie pozostaje tylko możliwość skorzystania z nieodpłatnego świadczenia usług, będącego niesformalizowanym dorozumianym porozumieniem między pracownikiem a gminą. W takim układzie pracownik z własnej nieprzymuszonej woli mógłby wykonywać określone zadania, a gmina milcząco akceptować taki stan rzeczy. Z pewnością jest to rozwiązanie niestandardowe i wymykające się spod stosunku pracowniczego, ale warto rozważyć jego zastosowanie, szczególnie w sytuacji, np. gdy stan budżetu samorządowego nie pozwala na odpłatne wykonanie określonych prac. Rzecz jasna rozwiązania tego nie należy nadużywać i powinno mieć ono zastosowanie raczej tylko do prostych prac i zadań, np. porządkowych, które nie wymagają specjalnych uprawnień czy zezwoleń.
Reasumując, w ramach stosunków pracowniczych pracowników samorządowych wykonywanie wskazanych (dodatkowych) zadań należy ocenić w zależności od tego, w jakim charakterze dana osoba fizyczna będzie je wykonywać. Status burmistrza jest statusem szczególnym, a dopuszczalność takich rozwiązań można upatrywać autonomicznie albo w jego ustawowych prerogatywach, albo w niesformalizowanym dorozumianym porozumieniu między nim a gminą. Z kolei dopuszczalność wskazanych rozwiązań dla innych pracowników urzędu gminy warto rozważać w kontekście nieodpłatnego świadczenia usług.
Podstawa prawna
art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 815)
art. 44 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305)
art. 734 i 735 oraz art. 750 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)
