Ocena prawna dopuszczalności wykonywania tego typu usług będzie zależna od tego, w jakim charakterze dana osoba fizyczna będzie je wykonywać. Inaczej bowiem należy ocenić wykonywanie zadań dotyczących mienia samorządowego przez osobę piastującą stanowisko wójta, a inaczej przez zwykłego pracownika urzędu.
Szerokie uprawnienia
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wójt, burmistrz czy prezydent miasta ma gospodarować mieniem komunalnym. Pojęcie to jest rozumiane bardzo szeroko i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy – bez uzyskania zgody czy też opinii rady gminy – z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 588/11). Co ważne, kompetencja burmistrza ma charakter otwarty, bo ustawodawca nie ogranicza go w sposobie realizacji ww. prerogatywy.
Szczepionkowy wyścig gmin. Będą informacje o zaszczepionych
Szczepionkowy wyścig gmin. Będą informacje o zaszczepionych

Zobacz również
W opisywanym przypadku burmistrz wykonał prace dotyczące miejskiego garażu, czyli nieruchomego mienia komunalnego. Szczególne regulacje w tym zakresie zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przypomnijmy, że zgodnie z jej art. 25 ust. 1 i 2:
„1. Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
2. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej”.
Potwierdza to ogólne założenie wynikające ze art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – o otwartym katalogu sposobów realizacji zadań przez burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Ma on nie tylko prawo, by np. wynajmować czy sprzedawać gminne mienie, ale i wykonywać czynności faktyczne na tym mieniu, np. prace remontowe. Oczywiście jednostki sektora finansów publicznych samodzielnie nie wykonują wielu zadań, na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych bowiem „zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej”. Nie jest jednak wykluczone, aby określone prace wykonywał sam wójt gminy, jeżeli wyraża ku temu wolę.
Nieodpłatne świadczenie
Abstrahując od uprawnień burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem, czynność rozebrania miejskiego garażu przez włodarza można rozpatrywać jako nieodpłatne świadczenie usług, będące niesformalizowanym (bez formy pisemnej) dorozumianym porozumieniem między włodarzem a gminą jako osobą prawną. Pośrednio można znaleźć dla tego rozwiązania uzasadnienie w kodeksie cywilnym (dalej: k.c.). Z zestawienia regulacji art. 734 i 735 oraz art. 750 k.c. (które dotyczą umowy zlecenia) wynika bowiem, że dane zadanie (usługa) może być wykonana nieodpłatnie, a przy tym nie jest wymagane udokumentowanie w formie pisemnej. Wskazane założenie z mocy art. 750 k.c. stosuje się do różnych umów o świadczenie usług, a ich katalog nie jest zamknięty. W konsekwencji można przyjąć, że burmistrz, występujący jako osoba fizyczna, może w niesformalizowanym trybie wykonywać pewne zadania na rzecz swojej gminy zupełnie nieodpłatnie. Warto wspomnieć, że wybór akurat tej formy świadczenia usług jest wymuszony tym, że przepisy dotyczące darowizny (art. 888 i nast. k.c.) oraz orzecznictwo sądowe wykluczają możliwość dokonywania darowizny usług (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 595/12).
Jedna droga dla urzędnika
W przypadku wykonywania dobrowolnych zadań dotyczących mienia samorządowego przez osobę, która w urzędzie gminy jest zwykłym pracownikiem samorządowym, nie można już posłużyć się argumentem o ustawowych zadaniach i uprawnieniach przypisanych danej osobie, w zasadzie pozostaje tylko możliwość skorzystania z nieodpłatnego świadczenia usług, będącego niesformalizowanym dorozumianym porozumieniem między pracownikiem a gminą. W takim układzie pracownik z własnej nieprzymuszonej woli mógłby wykonywać określone zadania, a gmina milcząco akceptować taki stan rzeczy. Z pewnością jest to rozwiązanie niestandardowe i wymykające się spod stosunku pracowniczego, ale warto rozważyć jego zastosowanie, szczególnie w sytuacji, np. gdy stan budżetu samorządowego nie pozwala na odpłatne wykonanie określonych prac. Rzecz jasna rozwiązania tego nie należy nadużywać i powinno mieć ono zastosowanie raczej tylko do prostych prac i zadań, np. porządkowych, które nie wymagają specjalnych uprawnień czy zezwoleń.
Reasumując, w ramach stosunków pracowniczych pracowników samorządowych wykonywanie wskazanych (dodatkowych) zadań należy ocenić w zależności od tego, w jakim charakterze dana osoba fizyczna będzie je wykonywać. Status burmistrza jest statusem szczególnym, a dopuszczalność takich rozwiązań można upatrywać autonomicznie albo w jego ustawowych prerogatywach, albo w niesformalizowanym dorozumianym porozumieniu między nim a gminą. Z kolei dopuszczalność wskazanych rozwiązań dla innych pracowników urzędu gminy warto rozważać w kontekście nieodpłatnego świadczenia usług.
Podstawa prawna
art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 815)
art. 44 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305)
art. 734 i 735 oraz art. 750 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)