Czy można wprowadzić zwolnienia z części opłat za odpady dla posiadaczy kompostownika liczone od wszystkich mieszkańców danej nieruchomości? Co robić, jeśli rada przeoczyła istotną rubrykę w nowo przyjętym wzorze deklaracji śmieciowej? Jakie powinności ma gmina wobec właścicieli nieruchomości niezamieszkałych?

Zamierzamy zmienić sposób zwolnienia z części opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla posiadaczy kompostowników. Dotychczas było to 2 zł od właściciela nieruchomości. Teraz chcemy rozszerzyć upust na każdego mieszkańca nieruchomości. Czy będzie to legalne?

Proponowane rozwiązanie legislacyjne jest wadliwe. Bo choć rada gminy jest upoważniona do wprowadzenia takiego zwolnienia, to tylko w odniesieniu do właściciela nieruchomości. Żadne względy celowościowe, nawet słuszne z punktu widzenia interesów mieszkańców, nie mogą usprawiedliwić działania sprzecznego z prawem. A tak by było, gdyby rada zdecydowała się rozszerzyć uprawnienie na wszystkich mieszkańców.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że czym innym jest posiadanie statusu właściciela nieruchomości, a czym innym bycie jej mieszkańcem. Pojęcie zamieszkania zdefiniowano w art. 25 kodeksu cywilnego – jest to miejsce zamieszkania osoby fizycznej, w którym osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z kolei okoliczność uzyskania statusu właściciela nieruchomości to typowy stosunek prawno-rzeczowy. Ta dwutorowość ma także odzwierciedlenie w kontekście ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.).
Punktem wyjścia do odpowiedzi na zadane pytanie jest art. 6k ust. 4a u.c.p.g., który wyraźnie wskazuje, że: „rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych”.
Co istotne, rada gminy ma pewną swobodę w określeniu poziomu zwolnienia z opłaty za odpady, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Wskazuje się w nim, że ustawodawca wymaga, by tego typu zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje się, w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru ani danych, które powinny być przyjęte do kalkulacji kwoty zwolnienia. Nie można więc uznać, że istnieje tylko jeden sposób ustalenia wysokości zwolnienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 220/20).
Co jednak istotne, wskazana swoboda rady gminy nie jest nieograniczona. Przy wprowadzaniu zmian legislacyjnych nie może się ona kierować wyłącznie względami celowościowymi, względnie pozaprawnymi. Jest wręcz przeciwnie – zgodnie z art. 98 Konstytucji RP organy jednostki samorządu terytorialnego działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem wyznacznikiem działania legislacyjnego organów JST powinno być zasadniczo gramatyczne brzmienie regulacji prawnych.
Przy powyższym założeniu interpretacyjnym sugerowana zmiana przepisów uchwały rady gminy w sprawie zwolnień z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi byłaby niewłaściwa. Zwrócono na to uwagę m.in. w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z 27 stycznia 2020 r. (nr 44/2020; źródło: http://www.bip.zielonagora.rio.gov.pl/), która dotyczyła zbliżonej tematycznie sprawy. Kolegium uznało, że użycie w uchwale zwrotu „za każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość” narusza w istotny sposób art. 6k ust. 4a u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jedynie właścicieli nieruchomości, a nie każdą zamieszkującą tam osobę.
Podstawa prawna
art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740)
art. 6k ust. 4a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2361)
Rada gminy przyjęła na ostatniej sesji nową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – ze zwolnieniem 3 zł dla rodzin kompostujących oraz nową uchwałę w sprawie wzoru deklaracji. We wzorze przeoczono jednak utworzenie rubryki na wykazanie owego zwolnienia. Czy jest to błąd?

Zaniechanie legislacyjne w zakresie wzoru deklaracji na odpady komunalne – polegające na braku rubryki umożliwiającej wpisanie zwolnienia z opłaty ‒ stanowi naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). W tych okolicznościach należałoby w miarę szybko znowelizować wskazaną uchwałę.

Z kontekstu podanego opisu wynika, że rada gminy podjęła już uchwałę, zarówno w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i w sprawie wzoru deklaracji. Upoważnienie materialno-prawne do podjęcia obu tych uchwał wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6n u.c.p.g. I tak, z pierwszej regulacji wynika, że:
„1. Rada gminy, w drodze uchwały:
1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy”.
Z kolei art. 6n ust. 1 wskazuje w szczególności, że:
„1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:
1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia, (…)
2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności:
a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,
b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej,
c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone”.
Niewątpliwie więc z formalnego punktu widzenia przyjęcie ww. uchwał było rozwiązaniem prawidłowym. Kluczowy jest jednak zapis art. 6k ust. 4a u.c.p.g. odnoszący się do zwolnienia z części opłaty dla właścicieli nieruchomości kompostujących odpady. Wprowadzenie tego zwolnienia zakłada wspomniana uchwała w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za odpady. Problem w tym, że w drugiej z uchwał, dotyczącej wzoru deklaracji, nie wprowadzono specjalnej rubryki umożliwiającej mieszkańcom skorzystanie z upustu. Taki stan rzeczy można określić mianem zaniechania legislacyjnego, w istocie rzeczy mieszkańcom uniemożliwiono bowiem skorzystanie z przyznanego aktem prawa miejscowego zwolnienia. Uchwała w sprawie wzoru deklaracji w takim kształcie narusza więc ww. art. 6n ust. 1 oraz art. 6m ust. 1a u.c.p.g. Z tej ostatniej normy wynika zaś, że: „Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi”.
Taką daną, niezbędną do określenia wysokości ww. opłaty, jest m.in. kwota przyznanego zwolnienia. W konsekwencji ustalenie wzoru deklaracji pozbawionej rubryki na ujęcie w niej zwolnienia uniemożliwia prawidłowe określenie stawki opłaty.
Zbliżony stan faktyczny był przedmiotem oceny Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi (uchwała z 5 lutego 2020 r., nr 3/21/2020; źródło: www.rio.lodz.gov.pl). Z podobnych przyczyn została stwierdzona nieważność uchwały rady gminy w sprawie wzoru deklaracji na odpady komunalne. Jak wskazano w uzasadnieniu: „Brak uwzględnienia w uchwale nr (…) zwolnienia z tytułu kompostowania odpadów powoduje, że wzór deklaracji nie pozwala na prawidłowe obliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie ułatwia składania tej deklaracji. Z tych też powodów wzór deklaracji ustalony przez Radę Gminy nie zawiera danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty, co skutkuje uznaniem przez Kolegium Izby, że uchwała nr (…) narusza art. 6m ust. 1a i art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach”.
Podstawa prawna
art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 4a, art. 6m ust. 1a oraz art. 6n ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2361)
Regionalna izba obrachunkowa w toku kontroli zarzuciła nam nieprowadzenie ewidencji umów na odpady – w odniesieniu do właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (nieobjętych gminnym systemem gospodarowania odpadami). Czy zarzut jest zasadny? Z czego wynika taka powinność?

Zarzut regionalnej izby obrachunkowej jest prawnie uzasadniony. Nie tylko właściciele nieruchomości niezamieszkałych mają obowiązek zawarcia umów na odbiór odpadów, lecz także gmina ma powinność prowadzenia odpowiedniej ewidencji umów, które są zawierane przez tych właścicieli.

W zadanym pytaniu gmina nie objęła systemem gospodarowania odpadów nieruchomości niezamieszkałych. Oznacza to, że w tym przypadku zastosowanie znajdzie m.in. art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), z którego wynika, że:
„1. Właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez:
1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, lub
2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2
– przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi”.
We wskazanej regulacji nastąpiło odesłanie do art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakazuje właścicielom nieruchomości pozbywanie się zebranych nieczystości w sposób zgodny z przepisami tej ustawy i przepisami odrębnymi. Jeśli są oni poza gminnym systemem zbiórki odpadów, to mają obowiązek zawarcia umowy z określonymi podmiotami, które będą odbierać odpady z ich posesji. Właściciel powinien dysponować taką umową.
Z powinnościami nałożonymi na właściciela nieruchomości w funkcjonalnym powiązaniu pozostają regulacje przewidujące określone obowiązki po stronie gmin. W tym względzie na uwagę zasługuje art. 3 ust. 3 pkt 3 u.c.p.g. Z jego treści wynika, że:
„Gminy prowadzą, w formie umożliwiającej przekazywanie informacji w postaci elektronicznej, ewidencję:
1) zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej;
2) przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej;
3) umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy”.
Mając na uwadze ww. zbieżne obowiązki nałożone z jednej strony na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych funkcjonujących poza gminnym systemem, a z drugiej strony na same gminy, należy przyjąć, że zarzuty wskazane przez RIO wydają się uzasadnione. Gmina musi przecież posiadać mechanizmy weryfikacji obowiązku zawierania umów.
Podstawa prawna
art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 5 ust. 1 pkt 3b, art. 6 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2361)