Nasza gmina planuje udzielenie dotacji dla PKP na infrastrukturę kolejową. Chodzi o budowę przejścia nad torami. Czy będzie prawnie dopuszczalne, aby na podstawie tarczy antykryzysowej wójt zmienił budżet i przekazał te środki?
Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym koszty utrzymania infrastruktury kolejowej co do zasady są finansowane przez zarządcę. Mogą też być finansowane przez jednostki samorządu terytorialnego lub dofinansowane z budżetu państwa czy z innych źródeł. Jednak przywołany przepis nie daje JST bezpośredniej kompetencji do przekazywania dotacji celowej spółkom prawa handlowego, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 37/16). Wskazał w nim, że „jest to możliwe jedynie przez zaplanowanie wydatku na działania z zakresu transportu kolejowego bezpośrednio w formie uchwały budżetowej”. Z powyższych argumentów prawnych wynika, że wspomnianym środkom nie można przypisać statusu dotacji. Powinny być one planowane w uchwale budżetowej jednostki jako wydatek w odpowiedniej klasyfikacji budżetowej, czyli z doborem działu, rozdziału i paragrafu wydatkowego.
Na jaki cel
Co należy rozumieć przez sformułowanie „infrastruktura kolejowa”, ustawodawca wyjaśnił w załączniku nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym, wskazując, że w jej skład wchodzą różne elementy, ale pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania, m.in.:
1) tory kolejowe, w tym rozjazdy i skrzyżowania torów, wchodzące w ich skład szyny, szyny żłobkowe, kierownice, odbojnice, prowadnice, zwrotnice, krzyżownice i inne elementy rozjazdów, podkłady kolejowe i przytwierdzenia, drobne elementy nawierzchni kolejowej, podsypka, w tym tłuczeń i piasek;
2) obrotnice i przesuwnice;
3) podtorze, w szczególności nasypy i przekopy, systemy kanałów i rowów odwadniających, rowy murowane, ściany osłonowe, roślinność posadzona w celu ochrony skarp;
4) obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp;
5) nastawnie, urządzenia sterowania ruchem kolejowym, w tym urządzenia zabezpieczające, sygnalizacyjne i łącznościowe na szlaku, w stacjach i stacjach rozrządowych, urządzenia służące do wytwarzania, przetwarzania i dystrybucji prądu elektrycznego do celów sygnalizacji i łączności; budynki, w których takie urządzenia lub instalacje się znajdują; przytorowe urządzenia kontroli bezpiecznej jazdy pociągów i wykrywania stanów awaryjnych w przejeżdżającym taborze; hamulce torowe; urządzenia do ogrzewania rozjazdów;
6) perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego.
Jak więc z powyższego wynika, w zakres pojęcia infrastruktura kolejowa wchodzą także przejścia nad i pod torami. W konsekwencji samo przeznaczenie środków przez gminę na taki cel jest prawnie dopuszczalne.
Który organ
Ostatnią kwestią wymagającą oceny jest określenie właściwego organu JST, który jest władny zaplanować środki wydatkowe na ww. cel. Wymaga to odniesienia się do specustawy o COVID-19 oraz ustawy o finansach publicznych. Pierwsza ze wskazanych regulacji nie zawiera podstaw normatywnych, które umożliwiałyby organowi wykonawczemu JST (czyli np. wójtowi) zmianę uchwały budżetowej w celu wyasygnowania środków na podane w zapytaniu wydatki. Owszem do końca 2020 r. obowiązywał art. 15zn, który przewidywał szerokie kompetencje dla organów wykonawczych JST, jednakże nawet ta regulacja nie dawała podstaw do zmiany uchwały budżetowej w celu zaplanowania podanego wydatku. Takiego upoważnienia trudno również upatrywać w ustawie o finansach publicznych. Istnieją w niej, co prawda, pewne normatywne podstawy upoważnień do działania organu wykonawczego, lecz nie mogą one służyć planowaniu wydatków budżetu w podanym zakresie. Takie uprawnienie nie może wynikać ani z art. 257, ani z art. 258 ww. ustawy. Dla przypomnienia, zgodnie z tą pierwszą regulacją – w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu JST polegających na zmianach planu:
1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;
2) dochodów JST, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej;
3) wydatków JST w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
4) dochodów i wydatków JST związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei w art. 258 tej ustawy m.in. postanowiono, że organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do:
1) dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;
2) przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym JST;
3) przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym JST do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy;
4) dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków związanych z różnymi operacji na środkach z europejskich źródeł.
Zatem z korelacji ww. przepisów nie można wywodzić uprawnienia dla organu wykonawczego do wprowadzenia zmian w planie wydatków budżetu polegających na zaplanowaniu wydatków na infrastrukturę kolejową. Wspomniane kompetencje przynależą do organu stanowiącego gminy, czyli rady. Założenie to pośrednio ma uzasadnienie w art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Z kolei wspomniana uchwała (jak i jej zmiany) jest przyjmowana przez organ stanowiący gminy.
Podstawa prawna
art. 38 oraz załącznik nr 1 do ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1043; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1778)
art. 15zn ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 180; specustawa o COVID-19)
art. 212 ust. 1 pkt 2, art. 257, art. 258 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)
