Oto skrót najważniejszych wyroków sądów administracyjnych odnoszących się do działalności jednostek samorządu, jakie zapadły w 2020 roku

Sąd i sygnatura sprawy Teza orzeczenia Komentarz – wnioski dla JST
Wygaśnięcie mandatu włodarza a ważność udzielonych przez niego pełnomocnictw
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2020 r., sygn. akt I GSK 1163/20 Zgodnie z art. 28e ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) w związku z art. 11a ust. 3 tego samego aktu wygaśnięcie mandatu burmistrza przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Przepis ten nie reguluje statusu sekretarza i innych pracowników samorządowych, nie przewiduje też skutku wygaśnięcia mandatu burmistrza w postaci wygaśnięcia pełnomocnictw udzielonych przez ten organ na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. NSA w tym wyroku wyjaśnił, jakie są skutki wygaśnięcia mandatu włodarza. Podkreślił, że fakt ten nie powoduje automatyczne wygaśnięcia udzielnych przez niego pełnomocnictw. Nowo wybrany wójt może je cofnąć. Stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (czytanego łącznie z art. 11a ust. 3 tej ustawy) burmistrz może powierzyć prowadzenie określonych spraw w swoim imieniu zastępcy burmistrza lub sekretarzowi gminy. Według NSA ww. artykuł nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta. Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania zadań oznacza dekoncentrację kompetencji. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja – zdaniem NSA – ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu.
Uchwała rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1456/20 Rada gminy nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Orzeczenie to jest kolejnym ważnym głosem w sprawie, która często powoduje dużo kontrowersji. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie z radnym umowy o pracę, jeżeli podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Przepis ten wyznacza przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Chodzi mianowicie o sytuację, gdy podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wątpliwości dotyczą tego, co należy zrobić, gdy rada stwierdzi, że zwolnienie radnego z pracy nie ma związku z wykonywanym mandatem. Czy wówczas może, czy też musi wyrazić zgodę na rozwiązanie umowy? NSA w komentowanym wyroku wyraził pogląd, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko wtedy, gdy podstawą do tego są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Zatem, gdy brak takiego związku, rada musi zgodę wydać. Radny może natomiast bronić się przed zwolnieniem przed sądem pracy.
Przejęcie kompetencji wójta przez jego zastępcę
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 620/20 Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powierzyć swojemu zastępcy wykonywanie kompetencji z zakresu wprowadzania zmian w budżecie. Wyrok jest istotny z tego powodu, że NSA jednoznacznie opowiedział się za poglądem, że wójt może upoważnić swojego zastępcę do dokonywania zmian w uchwale budżetowej. Na ten temat ukształtowały się w orzecznictwie dwa przeciwstawne stanowiska. Jedno dopuszczało takie upoważnienie, drugie nie. Dodatkowo należy zauważyć, że w komentowanym wyroku NSA miał pogląd odmienny niż sąd I instancji i regionalna izba obrachunkowa. NSA na wstępie zauważył, że jednym z celów ustanowienia zastępcy jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy organ wykonawczy nie może wykonywać swoich kompetencji. Realizacja tych funkcji wymaga umożliwienia szerokiego powierzenia wykonywania kompetencji zastępcy wójta. Według NSA przesądzającym argumentem jest analiza językowa art. 33 ust. 4 u.s.g. Prowadzi ona do wniosku, że przepis ten nie odnosi się jedynie do spraw związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, a ogólnie do spraw gminy. Przepis ten, stanowiąc o zadaniach wójta, nie zawiera w swej treści żadnego zastrzeżenia zawężającego kategorię zadań, które zostały wyłączone z ewentualnej dekoncentracji kompetencji. Tym samym powołana regulacja daje podstawę do przyjęcia, że wszelkie zadania wójta – niezależnie od tego, czy są realizowane przez wójta będącego organem wykonawczym, czy też jako kierownik urzędu gminy – mogą być przedmiotem upoważnienia. Należy dodać, że RIO i sąd I instancji argumentowali, że wprowadzenie zmian w uchwale budżetowej nie należy do spraw z zakresu zarządu mieniem ani też do bieżących spraw gminy, a zatem nie można ich powierzyć zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Powołano się na art. 28g u.s.g. Przepis ten wyraźnie określa sytuacje, w których zadania i kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta) z mocy prawa przejmuje jego zastępca. Włodarz natomiast wskazywał, że przekazane sprawy m.in. zastępcy nie muszą ograniczać się tylko do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż art. 33 ust. 4 u.s.g. stanowi szeroko o sprawach gminy. Wójt (burmistrz) posiada więc możliwość delegowania swoich uprawnień na podstawie tego przepisu. Z tym argumentem włodarza NSA się zgodził.
Uprawnienie najstarszego wiekiem radnego do prowadzenia obrad rady po odwołaniu przewodniczącego
Wyrok Woje-wódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 158/20 Nie ma podstaw prawnych, aby po prawidłowym zwołaniu sesji przez przewodniczącego i podjęciu przez radę skutecznej uchwały o odwołaniu przewodniczącego, dalsze prowadzenie obrad rady można było powierzyć innej osobie niż wiceprzewodniczący rady i to nawet, gdyby tą osobą był najstarszy wiekiem radny. Opolski WSA rozstrzygnął wątpliwość, czy w przypadku prawidłowo zwołanej sesji, na której doszło do odwołania przewodniczącego oraz rezygnacji pozostałych wiceprzewodniczących, możliwe jest podjęcie jakichkolwiek uchwał zmierzających do obsadzenia prezydium rady, w tym uchwały w przedmiocie powołania nowego wiceprzewodniczącego rady gminy, w sytuacji gdy część obrad rady gminy prowadził radny najstarszy wiekiem.Opolski WSA wskazał, że art. 19 ust. 2 u.s.g. nie przewiduje możliwości scedowania kompetencji przewodniczącego na radnego najstarszego wiekiem niebędącego wiceprzewodniczącym rady. Wobec tego nie ma podstaw prawnych, aby po prawidłowym zwołaniu sesji przez przewodniczącego i podjęciu przez radę skutecznej uchwały o odwołaniu przewodniczącego dalsze prowadzenie jej obrad można było powierzyć innej osobie niż wiceprzewodniczący, i to nawet wtedy, gdy tą osobą był radny najstarszy wiekiem. Jeżeli zatem nie doszło do skutecznego przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczących rady, to zachowali oni swoje kompetencje, a to z kolei wykluczało możliwość przekazania ich uprawnień najstarszemu wiekiem radnemu. Ponadto sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ obrady rady prowadziła osoba nieuprawniona, która zarządziła głosowanie nad nią.
Konsekwencje braku czynnego udziału radnego w dyskusji nad raportem o stanie gminy
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym przez aktywny udział dyskusjach (debatach), nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania była z tego powodu niezgodna z prawem. Sporządzanie raportu o stanie gminy jest stosunkowo nowym obowiązkiem włodarza. Podobnie jak udzielenie z tego tytułu wotum zaufania. Dlatego cenny jest każdy wyrok w tym zakresie, zwłaszcza że dodane w u.s.g. przepisy rodzą wiele kontrowersji. Zgodnie bowiem z art. 28aa ust. 4 u.s.g. rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której również przeprowadza się debatę nad tym dokumentem. Po jej zakończeniu rada przeprowadza głosowanie nad udzieleniem burmistrzowi votum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). Pojawiło się jednak pytanie, czy w przypadku braku debaty, bo radni nie chcieli zabrać głosu, można przeprowadzić głosowanie w przedmiocie wotum zaufania dla włodarza? NSA uznał, że tak. Zdaniem sądu udział radnego wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową jego działalność na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych.
Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi. Uchwała NSA ujednolici rozbieżne orzecznictwo w zakresie możliwości merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność (przewlekłość) w sytuacji, gdy organ zakończył już postępowanie i wydał decyzję ostateczną, jednak w okresie poprzedzającym jej wydanie obiektywnie dopuścił się bezczynności (przewlekłości). Przedstawiony problem był rozbieżnie oceniany i rozstrzygany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z jednej strony sądy przyjmowały, że zakończenie postępowania przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość (por. np. wyrok NSA z: 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15; 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14; wyrok WSA w Krakowie z 29 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 134/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 41/17; wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 661/17; wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 146/18; wyrok WSA w Gliwicach z 24 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 179/18, wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 29/18). Z drugiej zaś strony nie są odosobnione orzeczenia, w których sądy administracyjne przyjmowały stanowisko odmienne, akcentując konieczność ochrony podmiotów skarżących przez przyznanie im prawa do uzyskania wyroku, który stwierdza dopuszczenie się przez organ w toku postępowania bezczynności (por. np. wyroki NSA z: 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 576/15; 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; wyrok WSA w Poznaniu z 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 6/16). W nawiązaniu do tych rozbieżności NSA wskazał, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Uzasadniając swój pogląd, NSA podał, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość), stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości. Po wtóre dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego – zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy – dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zakres kompetencji komisji skarg, wniosków i petycji
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2909/19 Komisja skarg, wniosków i petycji nie może narzucić radzie gminy treści uchwały, jaką ta ma podjąć. Nie jest również uprawniona do samodzielnego udzielania odpowiedzi na składane do rady skargi. Komisja ta natomiast może w tym zakresie przygotować stosowną opinię. NSA wyjaśnił tryb rozpatrywania skargi wniesionej do rady gminy na działalność włodarza. Wskazał ponadto, że samorządowe ustawy ustrojowe wskazują jednoznacznie, że to rada gminy/powiatu/sejmik rozpatrują skargi, wnioski i petycje. Zdaniem NSA utworzenie komisji nie powoduje zatem, że to ten organ wewnętrzny ma dokonać rozpatrzenia skargi – czyni to rada. NSA zwrócił uwagę na jeszcze jedną ważną kwestię. Otóż skarga wniesiona w trybie działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną przez pisemne zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ kolegialny (a takim jest rada/sejmik), to czynność taka przybiera formę uchwały. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 k.p.a. jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a, którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Tym samym nie może zastąpić zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi udział wnoszącego skargę w pracach komisji skarg, wniosków i petycji, bądź zawiadomienie o terminie sesji, na której będzie rozpoznawana skarga.
Określenie przez radę gminy zasad, na jakich przysługuje radnemu dieta
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1042/18 Upoważnienie wynikające wprost z art. 25 ust. 4 u.s.g stanowi podstawę do podjęcia odrębnej uchwały w zakresie przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży radnego – bez konieczności wzmiankowania tej kwestii w treści statutu gminy. W komentowanym orzeczeniu NSA wyjaśnił, że w statucie (będącym przedmiotem orzekania) gmina, wprowadzając regulacje dotyczące diet i kosztów podróży radnych, przekroczyła uprawnienie. NSA podkreślił, że kwestia ta nie mieści się w pojęciu „określanie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy”. Sąd wyjaśnił ponadto, że rada gminy ma kompetencje do określenia jedynie zasad, na jakich radnemu przysługuje dieta. Do zasad, na jakich przysługuje dieta, należy określenie jej wysokości. Przy tym przyjmuje się, że nie jest ona wynagrodzeniem za pracę, a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Do zasad należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nie uczestnictwa w pracach rady. NSA podał, że rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad, na jakich radnemu przysługuje dieta. Radny ma zatem prawo do diety, o czym przesądza wprost art. 25 ust. 4 u.s.g., ale co do zasad, na jakich przysługuje dieta, wiążące są zasady określone przez radę. Te zaś rada powinna określić w odrębnej uchwale. NSA wyjaśnił również, że uchwały dotyczące diet i wynagrodzeń członków zarządu oraz innych pracowników samorządowych, tak jak i inne przepisy będące aktami prawa miejscowego, powinny czerpać swoją moc z ustaw, a nie wcześniej podjętych uchwał.
Rozpatrzenie niepodpisanego pisma jako rażące naruszenie prawa
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 sty-cznia 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 682/19 Rozpatrzenie niepodpisanego pisma następuje z rażącym naruszeniem prawa, a będąca wynikiem takiego rozpatrzenia decyzja (postanowienie) dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie takiej wady przez organ II instancji zobowiązuje ten organ do uchylenia postanowienia dotkniętego wadą nieważności i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 par. 2 w związku z art. 144 k.p.a. Jednym z koniecznych wymogów formalnych, stawianych wszystkim pismom procesowym składanym w postępowaniu administracyjnym (na gruncie przepisów k.p.a.), jest podpisanie podania przez wnoszącego, co wynika wprost z art. 63 par. 3 k.p.a. Wyrok lubelskiego WSA oznacza, że rozpatrzenie pisma niepodpisanego następuje z rażącym naruszeniem prawa, a będąca wynikiem takiego rozpatrzenia decyzja bądź postanowienie dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny wskazanej w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że w przypadku, gdy w danej sprawie nie było prawidłowo wniesionego zażalenia (bo brakowało w nim podpisu strony), to organ bez podstawy prawnej występuje w charakterze organu odwoławczego. Bez podstawy prawnej jest wówczas wydane rozstrzygnięcie (czyli merytorycznie odniesienie do zarzutów) do „zażalenia”, które wobec braku formalnego nie stanowiło skutecznie wniesionego środka zaskarżenia.
Wykorzystanie mienia komunalnego gminy przez radnego
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 34/20 Przy wykładni i stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. konieczny jest pewien automatyzm – w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika tej jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia „mienie komunalne gminy” i objęcie nim także środków pieniężnych. Stosownie do art. 24f ust. 1 u.s.g., radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Powyższy zakaz służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. W sprawie rozstrzygniętej przez NSA radny będący jednocześnie przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą zawierał każdego roku umowy z jednostką organizacyjną gminy, tj. z gminnym ośrodkiem pomocy społecznej. Zlecenia każdorazowo polegały na wydawaniu artykułów spożywczych i chemicznych uprawnionym osobom. Za wydany towar następowała zapłata należności w terminie 14 dni od dnia otrzymania faktury. Rada gminy stwierdziła wygaśnięcie mandatu. Radny się z tym nie zgadzał, uważał, że nie korzystał z mienia komunalnego. Bronił się przy tym, twierdząc, że o ile zapłata z tytułu sprzedaży artykułów spożywczych jest realizowana przez GOPS, to środki, z których jest ona dokonywana, utraciły status „należących do gminy”, w związku z przyznaniem ich (w drodze decyzji) osobie uprawnionej. Według niego są to zatem środki należące do osoby uprawnionej (a nie gminy). NSA uznał, że wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wynagrodzenie stanowi mienie gminy, a zapłata za wykonane usługi objęte umową (czy jak w tej sprawie zapłata należności za wydany towar) stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Tak więc zapłata należności za wydany towar ze środków z budżetu gminy należy zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. NSA opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia „mienie komunalne gminy”. Uznał, że mieszczą się w nim także środki pieniężne. Nie jest w związku z tym istotne, że radny, wykonując zawartą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej umowę, nie korzystał z żadnych nieruchomości i ruchomości stanowiących własność gminy. Korzystanie przez samorządowca z mienia komunalnego gminy przy prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegało na tym, że otrzymywał zapłatę za zlecone usługi z budżetu gminy.©℗
Opr. Leszek Jaworski