Co do zasady dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, ale z jednym wyjątkiem. Zgodnie z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej ustawa o dostępie), podmiot udostępniający może zażądać opłaty, jeśli odpowiadając na wniosek – np. mieszkańca – musi ponieść dodatkowe koszty:
  • związane ze sposobem udostępnienia informacji,
  • lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (co nie jest tożsame z przetworzeniem informacji [ramka].

Przekształcenie i przetworzenie to nie to samo

Wskazane w art. 15 ust. 1 przekształcenie informacji nie jest tym samym co przetworzenie informacji określone w art. 3 ustawy o dostępie. Informacja przetworzona jest informacją nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, powstałą w wyniku działań wymagających wkładu intelektualnego.
Przekształcenie zaś związane jest jedynie z formą – ze zmianą nośnika, na którym została utrwalona informacja, a nie z jej treścią. Gdyby przekształcenie zmieniało treść, mielibyśmy do czynienia z udostępnieniem informacji przetworzonej, a nie jedynie przekształconej.
Informacja przekształcona może się okazać bardziej dostępna, łatwiejsza w obróbce, czego efektem będzie większa przydatność do celów, jakie z jej uzyskaniem wiąże zainteresowany podmiot. Dobrym przykładem takiego działania jest przekształcenie zapisanego na taśmie magnetofonowej przebiegu posiedzenia organu i nadanie mu formy dokumentu papierowego lub elektronicznego stenogramu dostępnego w lokalnej sieci komputerowej czy publikatorze teleinformatycznym. Również proces skanowania dokumentów i przesyłania ich zapisanych na dyskietkach, pocztą elektroniczną itd. jest niewątpliwie przykładem przekształcenia informacji, a nie jej przetworzenia (por. D. Fleszer, „Opłata za udostępnienie informacji publicznej”, „Glosa” 2011/4/18–27). Przekształcenie w praktyce oznacza skserowanie, zeskanowanie, sfotografowanie, wydruk, zgranie danych na nośnik zewnętrzny i wszystkie inne czynności, które wedle obecnej technologii pozwalają na zmianę nośnika danych.
Żądana opłata musi jednak zawsze odpowiadać wysokości kosztów dodatkowych, a wnioskujący powinien być o niej poinformowany w ciągu 14 dni od złożenia prośby o udostępnienie informacji publicznej. Przy czym ustawa nie rozstrzyga, kiedy, w jakiej formie i w jakiej wysokości organ powinien naliczyć opłatę, np. za wykonanie kserokopii dokumentów. Kwestie te doprecyzowuje orzecznictwo sądów administracyjnych.

Dodatkowe koszty

Koszty, jakie może ponieść urząd w związku z udostępnieniem informacji publicznej, mogą być dwojakiego rodzaju: materialne lub osobowe. Te pierwsze są związane z nośnikiem, na którym zostanie udzielona informacja, zaś drugie wiążą się z pracą osoby oddelegowanej specjalnie do załatwienia tej konkretnej sprawy. Z orzecznictwa wynika, że koszty o charakterze materialnym są z pewnością tymi, które mogą być ponoszone przez wnioskodawcę. Sądy administracyjne wskazują, że są to m.in. koszty związane z nagraniem plików na nośniku Blu-ray, dysku CD czy DVD albo uwiecznienie ich na mikrofilmie bądź karcie pamięci – gdyż samo kupno tych nośników wiąże się z poniesieniem przez organ dodatkowych wydatków. Za koszt dodatkowy, który obciąży portfel mieszkańca, uznaje się wydatki związane z wykonaniem kserokopii (por. wyrok WSA w Łodzi z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 910/14). Często również samo przekształcenie informacji, wiążące się z pozbawieniem jej danych chronionych, angażuje środki materialne i osobowe organu (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14).
Koszty osobowe, do których zalicza się np. wynagrodzenia pracowników za sporządzanie odbitek ksero, za odnajdywanie konkretnych informacji w dokumentach urzędu – nawet jeśli czynności te wykonują poza godzinami pracy – zdaniem judykatury nie mieszczą się w opłatach, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie. Oznacza to, że organ nie może nakładać opłat za wykonanie ustawowego obowiązku tylko dlatego, że urzędnicy w godzinach pracy nie są w stanie w terminie podołać temu obowiązkowi (wyrok WSA w Kielcach z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 139/13). Sądy też podkreślają, że urząd, który żąda opłaty, powinien wykazać, że wydatki związane udostępnieniem informacji przekraczają normalny koszt jego funkcjonowania związany z zasobami ludzkimi i możliwościami technicznymi.
Zaznaczyć też trzeba, że żądając zwrotu kosztów osobowych, wykluczone jest posługiwanie się jakimikolwiek ogólnikami, niepopartymi konkretnymi i udokumentowanymi wyliczeniami
Przykład 1
Nadgodziny trzeba udokumentować
Fundacja zwróciła się do prezydenta miasta z wnioskiem o udostępnienie w wersji elektronicznej, np. w postaci skanów, 129 stron dokumentów. Prezydent miasta naliczył z tego tytułu opłatę, gdyż część z nich trzeba było poddać anonimizacji oraz procesowi przekształcenia. Spowodowało to konieczność wykonania dodatkowej pracy przez jednego z pracowników w ramach nadgodzin. Liczba tych godzin została pomnożona przez indywidualną stawkę pracownika. Za ten koszt dodatkowy miasto domagało się zwrotu środków. Fundacja złożyła skargę do sądu administracyjnego, a ten przyznał jej rację. Uznał bowiem, że ponadwymiarowa praca urzędnika nie została w żaden sposób udokumentowana. Nie przedstawiono też żadnej dodatkowej umowy na wykonanie tych czynności, zawartej z konkretnym imiennie wskazanym pracownikiem.
Powierzenie zadania
Pewnym wyjściem z sytuacji może być zlecenie przygotowania informacji publicznej przez podmiot spoza struktury organu publicznego. Sądy już takie sprawy badały. Dla przykładu – kilka lat temu jedno ze stowarzyszeń wystąpiło do rządowej agencji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a konkretnie udostępnienia ponad trzech tysięcy stron kopii umów. Wypełnienie tego zadania nie było proste, bo dokumenty należało najpierw poddać anonimizacji, a następnie je zeskanować. Zważywszy na ogrom pracy do wykonania agencja powierzyła to zadanie podmiotowi zewnętrznemu wyłonionemu w drodze zapytania o cenę. O tym fakcie poinformowała wnioskodawcę, co zostało przez niego zaakceptowane. Mimo to stowarzyszenie złożyło skargę do sądu administracyjnego na akt administracyjny wyznaczający opłatę, argumentując, że z uwagi na obszerność zadania i konieczność dokonania kopii dokumentów oraz ich przekształcenia w formę elektroniczną koszty i tak by powstały, nawet jeżeli całość zadania wykonałaby agencja. Stąd nie było konieczności zlecania tego zadania firmie zewnętrznej. Pozwany organ podnosił z kolei, że ustawa o dostępie nie zabrania powierzenia firmie zewnętrznej przygotowania informacji do udostępnienia w formie żądanej przez wnioskodawcę. W wyroku z 17 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 225/15) bydgoski WSA oddalił skargę stowarzyszenia i wskazał, że wydatki związane ze zleconym przygotowaniem i sporządzeniem żądanej informacji były kosztami dodatkowymi. Dlatego agencja zasadnie żądała ich pokrycia.
Indywidualnie wyliczenie
Opłata za udostępnienie informacji musi być każdorazowo zindywidualizowana i pobrana za rzeczywiste, konkretnie poniesione koszty z tytułu udostępnienia informacji publicznej. Z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty, jest to jedynie możliwość. Dlatego adresat wniosku powinien dokładnie rozważyć, czy w konkretnym wypadku będzie takiej opłaty żądał i czy potrafi wykazać, że faktycznie poniósł koszty dodatkowe. Zawsze musi to być to koszt wykraczający poza normalne koszty jego funkcjonowania.
Obciążenie wnioskodawcy opłatą będzie zatem dopuszczalne w sytuacji, gdy mimo „standardowego” udostępniania – w jednej z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie – wnioskodawca zażąda przekazania jej w innej formie.
Przykład 2
Zależnie od nośnika
Joanna Misiak złożyła do urzędu gminy X pismo z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na temat wysokości dotacji z przeznaczeniem na budowę żłobka i ich wykorzystania. Domagała się m.in. przekazania kopii wyciągów z rachunków bankowych, faktur za wykonane prace czy umów z wykonawcami. Urząd był skłonny przesłać jej dane w formie elektronicznej, bo taki nośnik informacji na co dzień stosuje. Joanna Misiak zażądała jednak kserokopii papierowych wszystkich tych dokumentów. W związku z tym urząd poinformował ją, że zostanie obciążona kosztami zakupu papieru.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani z ustawy o dostępie nie wynika podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza. Tym samym nie jest możliwe ustalanie takich kosztów na podstawie stawek ryczałtowych ani wprowadzenie sztywnego cennika takich usług. Wysokość opłaty musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym, poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji, np. papieru do ksero czy zużytej energii. Stawka dla obywatela musi zaś być wyliczona zawsze indywidualnie. Sądy administracyjne podkreślają, że obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana opłata została wyliczona (por. wyroki: NSA z 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2436/16, WSA w Łodzi z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 978/15, WSA w Olsztynie z 16 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 583/04).
Co ważne, opłata nie może też być pobierana z góry, a postępowanie urzędu uzależnione od jej wniesienia (postanowienie NSA z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13). Uprawnienie organu do pobrania opłaty powstaje dopiero po udostępnieniu informacji (wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/09).
Droga administracyjna
Podmiot, do którego kierowane jest żądanie o udostępnienie informacji publicznej i który decyduje o naliczeniu z tego tytułu opłaty, musi zawiadomić wnioskodawcę o jej wysokości. Tyle tylko, że ustawa o dostępie nie wskazuje, w jakiej formie ma to zrobić, nie określa wymogów też takiego powiadomienia ani trybu zaskarżenia. Może to więc być pismo, zarządzenie, zawiadomienie, wezwanie, a także postanowienie. Akty te nie stanowią jednak decyzji czy postanowienia w rozumieniu k.p.a. i nie przysługuje na nie środek zaskarżenia przewidziany w k.p.a. W orzecznictwie uważa się, że są to akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Akty te wpływają bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 459/07) i w konsekwencji podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Przysługuje od nich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z 1 października 2013 r., sygn. akt OSK 2139/13).
Dopiero odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie). Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 do decyzji tych stosuje się przepisy k.p.a. (z zastrzeżeniami wynikającymi z pkt 1 i 2 art. 16 ust. 2).
WAŻNE Urząd, który żąda opłaty za udostępnienie informacji publicznej, powinien wykazać, że wydatki z tym związane przekraczają normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich organu.
Podstawa prawna
• art. 15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176);
• art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325);
• ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427).