Pierwszy kwartał 2021 r. to czas intensywnych prac przy ustalaniu nowych taryf na usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Ale mimo że minęły trzy lata od ostatniej kampanii taryfowej (wedle nowych zasad), wiele przedsiębiorstw ma problemy z tym, jak interpretować przepisy, na podstawie których się je układa, o czym pisaliśmy na początku grudnia 2020 r. O rozwianie niektórych wątpliwości poprosiliśmy Wody Polskie. Dziś publikujemy odpowiedzi regulatora na nasze pytania wraz z komentarzem prawniczym.
Prezes PGW Wody Polskie w odpowiedzi na pytania DGP deklaruje – co cieszy – zamiar równoważenia przy ocenie wniosków taryfowych słusznych interesów przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych oraz odbiorców usług. Odpowiedzi dotyczące braku sztywnej granicy podwyżek cen i stawek opłat za wodę i ścieki, która byłaby automatycznie interpretowana przez organy regulacyjne jako naruszenie zasady ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat czy brak wyznaczenia maksymalnej marży zysku zawartej w taryfach, wpisują się przy tym wprost w zasady rozporządzenia taryfowego. Należy mieć nadzieję, iż zapowiedzi te rzeczywiście znajdą potwierdzenie w praktyce oceny wniosków taryfowych.
Niestety znaczny wzrost cen w wypadku wielu przedsiębiorstw wydaje się nieunikniony i będzie determinowany okolicznościami niezależnymi od samych przedsiębiorstw. Aktualne taryfy były bowiem kalkulowane na bazie kosztów 2017 r. Od tego czasu nastąpił znaczący wzrost kosztów energii, zagospodarowania osadów czy kosztów pracy. Wiele przedsiębiorstw realizuje i będzie realizowało również inwestycje niezbędne dla wykonania Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK). Jednocześnie ewentualne zablokowanie uzasadnionych podwyżek cen bez wątpienia spowoduje w dłuższej perspektywie spadek jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwa, zahamuje rozwój sieci i wpłynie niekorzystnie na ochronę środowiska.
Z aprobatą należy odnieść się również do stanowiska organu, który nie absolutyzuje zasady eliminowania skrośnego w sytuacji, w której na terenie jednej gminy funkcjonuje wiele autonomicznych systemów wodociągowych lub kanalizacyjnych i dopuszcza w takiej sytuacji uśrednienie kosztów funkcjonowania tych systemów w ramach jednej taryfy (pisaliśmy o tym szerzej w dodatku Samorząd i Administracja z 2 grudnia 2020 r.).
Niestety w udzielonych odpowiedziach organ uniknął odpowiedzi dotyczącej przyjętych formalnych zasad prowadzenia postępowań taryfowych, odwołując się do najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych. Tymczasem w rzeczywistości orzecznictwo to jest bardzo ubogie i nie odpowiedziało na wiele kluczowych wątpliwości, zaś praktyka poszczególnych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej (RZGW), a nawet praktyka w ramach konkretnych postępowań prowadzonych przez ten sam RZGW, wskazuje na znaczne rozbieżności.
Nie sposób również za słuszny przyjąć poglądu organu, a mianowicie, że gmina działająca bezpośrednio jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może w niezbędnych przychodach ująć marży zysku. Taki obowiązek wprost wynika z rozporządzenia taryfowego i żadna norma prawna go nie uchyla. To, że gmina nie jest podmiotem co do zasady nastawionym na zysk również nie zmienia tej oceny. Trudno za satysfakcjonującą uznać także odpowiedź dotyczącą zasadności i celu żądania od przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych dołączania do wniosków taryfowych uchwał rad gmin w sprawie ustanowienia aglomeracji.
Stanowisko PGW Wody Polskie dla DGP
Pytanie DGP: Czy w przypadku funkcjonowania na terenie jednej gminy dwóch lub więcej autonomicznych systemów wodociągowych bądź kanalizacyjnych obsługiwanych przez jedno przedsiębiorstwo organy regulacyjne będą od nich wymagać tworzenia odrębnych grup taryfowych odbiorców usług oraz uwzględniania w cenach i stawkach opłat różnic w kosztach funkcjonowania tych systemów? Czy też będą akceptowały koszty uśrednione w ramach taryfy przygotowywanej dla mieszkańców jednej gminy?
Odpowiedź Wód Polskich: Nie ma podstaw do tworzenia odrębnych grup taryfowych w przypadku funkcjonowania na terenie jednej gminy dwóch lub więcej autonomicznych systemów wodociągowych. Autonomiczne systemy wodociągowe obsługiwane przez jedno przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne należy rozpytywać, jako jeden system należący do tego samego przedsiębiorstwa i wobec tego należy przyjąć, że koszty związane z zaopatrzeniem odbiorców w wodę są wspólne dla całego systemu. Podobnie sytuacja kształtuje się w obszarze odbioru ścieków. Jeżeli przedsiębiorstwo eksploatuje więcej niż jedną sieć kanalizacyjną, to nie ma podstaw do wyodrębniania kosztów związanych z każdym systemem.
Pytanie DGP: Jaka jest granica procentowa dopuszczalnych podwyżek w trzyletnim okresie obowiązywania taryf, której przekroczenie zostanie uznane za naruszenie zasady ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat?
Odpowiedź Wód Polskich: Nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalania przez organy regulacyjne granicy dopuszczalnych podwyżek w trzyletnim okresie obowiązywania taryfy, których przekroczenie będzie implikować decyzję negatywną. Należy wskazać, że każda sprawa – jak dotychczas – będzie rozstrzygana indywidualnie. To przepisy regulujące proces analizy i zatwierdzania taryf są podstawą do oceny, czy ewentualny wzrost cen za świadczone usługi jest dopuszczalny z punktu widzenia zarówno ekonomicznej działalności przedsiębiorstwa, jak i przez pryzmat realizacji zasady ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.
Pytanie DGP: Czy jeżeli organy gminy zadeklarują uchwalenie dopłat do cen i stawek opłat dla odbiorców usług, Wody Polskie zaakceptują taryfy z wysokim wzrostem opłat?
Odpowiedź Wód Polskich: Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków brak jest przesłanek warunkujących zatwierdzenie taryfy od podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie dopłat. Regulacja prawna zawarta w art. 24 ust. 6 ma charakter samodzielny i niezależny od procesu towarzyszącego zatwierdzaniu taryf. Powyższe oznacza, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, opracowując wniosek taryfowy, w przygotowanej kalkulacji nie uwzględnia takich dopłat. Trudno również wydać decyzję administracyjną w oparciu o jedynie deklarację, co do której ukonstytuowania się organ w czasie procedowania nie ma pewności. Ponadto, jak wynika z treści ww. przepisu, rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Zatem w takiej uchwale należy wskazać grupy taryfowe, którym taką dopłatę przyznano, np. gospodarstwa domowe. Podjęcie takiej uchwały jeszcze przed zatwierdzeniem taryfy jest czynnością daleko idącą, bowiem ostatecznie taryfa może ukształtować się zupełnie inaczej, aniżeli jej początkowy projekt. W celu zoptymalizowania tego procesu w pierwszej kolejności należy opracować taryfę i uzyskać jej zatwierdzenie, a następnie podjąć odpowiednią uchwałę.
Pytanie DGP: Jaka marża zysku uwzględniona w niezbędnych przychodach taryfowych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych będzie uznawana za nienaruszającą zasady ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat?
Odpowiedź Wód Polskich: Każdy wniosek taryfowy będzie rozpatrywany indywidualnie. Nie ma jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jaka marża zysku uwzględniona w niezbędnych przychodach będzie uznawana za naruszającą zasadę ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Każde przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne funkcjonuje w innych realiach ekonomicznych. Dopiero odpowiednia weryfikacja i analiza zmian warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej może potwierdzić, czy planowana marża jest zyskiem rozsądnym czy też nie.
Pytanie DGP: Czy rzeczywiście (zgodnie z medialnymi zapowiedziami przedstawicieli Wód Polskich) organy regulacyjne będą odmawiały zatwierdzenia taryf dla przedsiębiorstw działających na terenie gmin, których organy nie dopełniły obowiązku podjęcia do końca 2020 r. uchwał aglomeracyjnych?
Odpowiedź Wód Polskich: Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych są zadaniami własnymi gminy. Gmina, przekazując to zadanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu (niezależnie od jego formy prawnej), nadal jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie ustawowego zadania, a tym samym nie zostaje pozbawiona realnego wpływu na sposób jego wykonania. Wprawdzie przedsiębiorstwa nie biorą bezpośrednio udziału w procesie ustanawiania aglomeracji, niemniej jednak należą do beneficjentów projektów mających na celu modernizację i rozbudowę sieci, a końcowo są użytkownikiem systemu pobierającym od mieszkańców gminy opłaty za świadczone usługi odprowadzania ścieków. Należy również mieć na uwadze, że ocena projektu taryfy odbywa się także pod względem zgodności z przepisami ustawy – Prawo wodne.
Pytanie DGP: Jakie jest oficjalne stanowisko Wód Polskich w sprawie charakteru 45-dniowego terminu na zatwierdzenie taryf? W toku postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych organy regulacyjne, jak i prezes Wód Polskich zajmowali różne stanowiska w tej sprawie, nierzadko sprzeczne ze sobą.
Odpowiedź Wód Polskich: Na temat 45-dniowego terminu na zatwierdzenie taryfy wypowiada się najnowsze orzecznictwo sądowe, wskazując, że termin ten rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku przez organ. Regulacja ta jest identyczna z tą, którą reguluje art. 63 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego dniem wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku. Powyższe nie oznacza jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek przedsiębiorstwa powinien bowiem odpowiadać określonym przez prawo wymogom, co z kolei obliguje organ regulacyjny do badania każdego wniosku, czy spełnia on wymagania formalne. W przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym przez organ terminie datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, zaś termin na załatwienie sprawy należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku. Nadto przy obliczaniu, czy został zachowany termin, należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 par. 5 k.p.a. Należy podkreślić, że w art. 24b ust. 3–7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określono obligatoryjne elementy wniosku taryfowego decydujące o jego formalnej poprawności. Przedmiotowe ramy uznania takiej kompletności są natomiast szersze i mogą wiązać się np. z koniecznością uwierzytelnienia złożonych dokumentów, co może nastąpić na różnych etapach procedowania.
Pytanie DGP: Czy gmina prowadząca samodzielnie działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków może w niezbędnych przychodach uwzględnić marżę zysku?
Odpowiedź Wód Polskich: Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co siłą rzeczy musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności. Zasadnicza odmienność gminy w tym zakresie polega głównie na tym, że prowadzona przez nią działalność (w ramach referatu w urzędzie gminy) nie ma celu zarobkowego a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadań użyteczności publicznej).
Pytanie DGP: Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne sygnalizują liczne wątpliwości w zakresie uzupełniania tabel kalkulacyjnych A-H, które są pogłębiane przez różną praktykę oraz interpretację organów regulacyjnych. Czy Wody Polskie planują publikację stanowiska lub wytycznych, by ujednolicić sposób prezentacji danych na terenie całego kraju?
Odpowiedź Wód Polskich: Wody Polskie nie planują publikacji stanowiska ani wytycznych w zakresie sposobu prezentacji danych w tabelach A-H. Poprawność ich wypełniania leży w interesie podmiotu wnioskującego o zatwierdzenie taryfy, natomiast prezes Wód Polskich nie może wpływać na ocenę prezentowanych wartości dokonywaną na etapie analizy wniosku przez organ I instancji.
