Zamawiającego czeka trudne zadanie, jeżeli zastosowane oprócz ceny kryterium ma niewymierny charakter. Jednak czasem trzeba się tego podjąć, a następnie przeprowadzić odpowiednią symulację
Kryteria oceny mają niewątpliwy wpływ na wybór najlepszej oferty. Dlatego zagadnienie to jest tak ważne w procesie udzielania zamówień publicznych. W związku z tym wymagana jest należyta staranność ze strony zamawiającego przy wykonywaniu czynności w tym zakresie w trakcie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia.
W literaturze fachowej kwestia znaczenia kryteriów oceny ofert nie jest opisana w sposób wyczerpujący. Chcę zwrócić uwagę szczególnie na te kryteria oceny ofert, którymi zamawiający kieruje się przy wyborze oferty, ale od strony ich znaczenia ustalanego przez zamawiającego. Tak się bowiem składa, że w komentarzach poświęconych problematyce zamówień publicznych o obowiązku przypisania wag kryteriom oceny najczęściej przypomina się bez głębszego wnikania w sedno sprawy.
Zamówienia publiczne: Przetargi już nie dla wszystkich

Zobacz również
Najkorzystniejsza, czyli jaka
W myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 5 prawa zamówień publicznych za najkorzystniejszą uznaje się ofertę, która przedstawia najlepszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia albo ofertę z najniższą ceną. Nakaz wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny przez jednostki sektora finansów publicznych przy zastosowaniu zasad określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne regulacje nie stanowią inaczej, zawarty jest w art. 44 ust. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Potwierdza to art. 254 pkt 4 ww. ustawy stanowiący, że w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych.
Ofertę najkorzystniejszą zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 prawa zamówień publicznych zamawiający wybiera na podstawie kryteriów oceny ofert, którymi po ostatniej nowelizacji ustawy są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, a w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, serwis, termin wykonania zamówienia oraz koszty eksploatacji. Wymienione powyżej – inne niż cena – kryteria oceny są przykładowe, co oznacza, że w zależności od charakteru i rodzaju zamówienia zamawiający może zastosować jeszcze inne kryteria. Według art. 91 ust 3 prawa zamówień publicznych kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a zwłaszcza szeroko rozumianej ich wiarygodności ekonomicznej, technicznej i finansowej, przy czym zakaz ten nie obejmuje zamówień których przedmiotem są usługi niepriorytetowe.
Nie wystarczy jednak podanie samych kryteriów, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 13 prawa zamówień publicznych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający musi podać znaczenie przyjętych kryteriów i sposób ich oceny.
Trybunał Sprawiedliwości o wymogach
Wymogi odnoszące się do kryteriów oceny ofert zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE z 4 grudnia 2003 r. w sprawie C-448/01 sprowadzają się głównie do tego, że:
● nie ograniczają uczciwej konkurencji, o której mowa w art. 7 ust. 1 prawa zamówień publicznych,
● nie odnoszą się koniecznie do aspektów ekonomicznie wymiernych,
● zawsze są związane z przedmiotem zamówienia,
● nie przyznają zamawiającemu nieograniczonej swobody wyboru oferty,
● zamawiający ma swobodę określania znaczenia kryteriów pod warunkiem, ze służą one wyborowi oferty najkorzystniejszej,
● każde kryterium i opis jego stosowania jest sformułowane jednoznacznie i precyzyjnie, aby oferent mógł interpretować je w jednakowy sposób.
Więcej na ten temat znaleźć można w opracowaniu „Kryteria oceny ofert o udzielenie zamówienia publicznego – przykłady i zastosowanie” pod red. Jacka Sadowego, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2011.
Na podstawie podanych powyżej cech można przyjąć, że do oceny ofert zastosowane mogą być następujące kryteria oceny:
● cenowe (np. cena wykonania lub dostarczenia, odsetki, prowizje, cena uzyskania kredytu itp.),
● pozacenowe, w tym:
– wymierne (np. czas wykonania w dniach, koszty przyszłej eksploatacji, czas reakcji na zgłoszenie serwisowe, ilość emitowanych pyłów do atmosfery, zużycie energii elektrycznej itp.),
– niewymierne (np. funkcjonalność, estetyka, jakość itp.).
Zarówno wymierne, jak i niewymierne kryteria muszą być ustalone przy zachowaniu zasady uczciwej konkurencji i służyć wyborowi oferty najkorzystniejszej. W zależności od rodzaju i charakteru kryterium stosowane są różne sposoby oceny, a w konsekwencji klasyfikacji punktowej ofert. Przy kryteriach wymiernych ocena ofert nie nastręcza żadnych kłopotów, gdyż prosta relacja matematyczna oferty badanej i najlepszej prowadzi do wyliczenia punktów dla oferty gorszej.
Jak prawidłowo oceniać
Zasada jest taka, że oferta najlepsza otrzymuje maksymalną liczbę punktów, tj. 100, a kolejne badane oferty otrzymują liczbę punktów proporcjonalnie mniejszą. Ta stosowana od początku obowiązywania przepisów o zamówieniach publicznych metoda jest najprostsza i sprawdzona. Niektórzy sięgają jednak po inne, bardziej złożone wzory matematyczne, np. logarytmiczne. Zdarza się też, że do oceny ofert przyjmuje się kryteria cząstkowe, tzw. podkryteria. Mimo braku w ustawie stosownego uregulowania ten sposób oceny uznany jest za dopuszczalny, aczkolwiek można się zastanowić, czy w niektórych przypadkach nie komplikuje to niepotrzebnie sprawy. Dotyczy to postępowań, w których stosuje się kilka podkryteriów ceny, co znacznie utrudnia dobór ich znaczenia lub wręcz powoduje, że są one ustalone zupełnie przypadkowo.
Przy ocenie ofert (punktacji) trudniejsze zadanie czeka zamawiającego, jeżeli zastosowane oprócz ceny kryterium ma charakter niewymierny. Wtedy pozostaje tylko opis zawierający wytyczne czy instrukcję dla członków komisji przetargowej, co należy brać pod uwagę przy ocenie i punktacji danej oferty. O ile przy kryteriach wymiernych ocena jest niezależna od składu personalnego komisji, o tyle przy kryteriach niewymiernych występuje uznaniowość i w pewnym sensie dowolność oceny, co może postawić pod znakiem zapytania korzyść z dokonanego wyboru. Może to być również powodem poważnych kłopotów zamawiającego w razie złożenia odwołania przez oferenta, który zakwestionuje punktację i tym samym wybór oferty najkorzystniejszej. Dlatego by uniknąć ewentualnych problemów związanych z uzasadnieniem ustalonej punktacji, zamawiający raczej niechętnie stosują kryteria niewymierne.
Nie zawsze dowolnie
Oprócz samego kryterium i zastosowanego sposobu oceny na wybór oferty najkorzystniejszej bardzo duży wpływ mają wagi przyjęte do kryteriów oceny. Na problem ten nie zwraca się należytej uwagi, uznając, że zamawiający ma zupełną swobodę przy ich ustalaniu. Tymczasem dowolność w zachowaniu zamawiającego jest tutaj ograniczona, gdyż nie wystarczy samo ustalenie wag w jakiejkolwiek wysokości. Problem zasadniczy polega na takim ich określeniu, aby wybrana oferta była rzeczywiście najlepsza spośród złożonych.
W początkowym okresie funkcjonowania przepisów o zamówieniach publicznych były próby ustalenia wag dla ceny i czasu realizacji zamówienia według wzoru matematycznego, ale w latach późniejszych ta metoda została zaniechana. Problem, generalnie rzecz biorąc, polega na tym, że nie ma możliwości, aby według wzoru matematycznego wycenić poszczególne kryteria oceny ofert z punktu widzenia wyboru najkorzystniejszej. Nie oznacza to, że należy zgodzić się na zupełną dowolność, jak to często ma miejsce w praktyce. Można nawet zaryzykować twierdzenie, że wagi kryteriów z reguły przyjmuje się na wyczucie, bez głębszej analizy skutków, jakie to spowoduje przy wyborze oferty. Nie zawsze zamawiający bierze np. pod uwagę, że skrócenie czasu realizacji zamówienia może wiązać się z zaoferowaniem odpowiednio wyższej ceny. Powstaje więc pytanie, jak sporządzić swoistego rodzaju rachunek strat i zysków. Jeżeli z różnych względów dotrzymanie czy skrócenie terminu realizacji zamówienia ma z punktu widzenia interesu zamawiającego zasadnicze znaczenie, to może zapłacenie wyższej ceny jest uzasadnione (np. przy projektach dofinansowanych ze środków unijnych). Trzeba pamiętać, że zasada „coś za coś” obowiązuje w każdym przypadku zastosowania przynajmniej dwóch kryteriów oceny, a problem polega na tym, aby działanie zamawiającego znajdowało wiarygodne uzasadnienie.
Nie na oko
Wbrew pozorom zagadnienie jest mocno skomplikowane i trudno wskazać uniwersalne rozwiązanie. Wydaje się, że w sytuacji braku odpowiedniej metody matematycznej przy kryteriach, które mają charakter finansowy, konieczne jest przeprowadzenie symulacji skutków przyjęcia odpowiednich wag w okresie korzystania z efektu zamówienia (np. w okresie kredytowania obejmującego wykorzystanie i spłatę kredytu bankowego czy użytkowania aparatu lub urządzenia). W przypadku kryteriów niefinansowych – wymiernych i niewymiernych – taka analiza i symulacja również powinna być przeprowadzona i dotyczyć ewentualnych korzyści z tytułu lepszej funkcjonalności i estetyki, wyższych parametrów technicznych, skrócenia czasu realizacji zamówienia czy np. szybszego dostępu do serwisu w zamian za odpowiednio wyższą cenę. Stosowna analiza w każdym przypadku powinna uzasadniać decyzję zamawiającego w sprawie wag dla poszczególnych kryteriów. Jeżeli zamawiający zaniecha tego obowiązku i określi je na oko, to jest bardzo prawdopodobne, że w majestacie prawa wybierze ofertę tylko pozornie najkorzystniejszą.
Powyższe rozważania wskazują, że omawianego problemu nie można zignorować, gdyż stawiałoby to pod znakiem zapytania racjonalność stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Są bowiem podstawy do twierdzenia, że w niektórych przypadkach na skutek błędnego ustalenia wag kryteriów oceny wybrana przez zamawiającego oferta wcale nie była najkorzystniejszą. Ewidentne przykłady złego wyboru, co przecież jest sprzeczne z podstawową ideą stosowania procedur ustawowych, dotyczą m.in. wyboru banku kredytującego i do obsługi budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wątpliwości mogą dotyczyć również innych postępowań, jeżeli przyjęte przez zamawiającego wagi nie zostały poprzedzone analizą ich wpływu na korzystność przyszłej oferty. ©?
Podsumowanie
Zamawiający powinien zwracać uwagę na niesłusznie marginalizowaną kwestię wag przy kryteriach oceny ofert. Pamiętać trzeba o tym, że:
● o wyborze oferty najkorzystniejszej nie decydują same kryteria i sposób oceny, bardzo ważne jest również ich znaczenie, które nie może być ustalone w sposób naruszający zasadę uczciwej konkurencji wyrażoną w art. 7 ust. 1 prawa zamówień publicznych,
● wycena znaczenia kryteriów oceny ofert nie może być przypadkowa i każdorazowo wymaga przeprowadzenia swoistego rodzaju rachunku strat i zysków zarówno przy kryteriach wymiernych, jak i niewymiernych,
● do oceny ofert mogą służyć różne kryteria oceny, w tym również niewymierne – pod warunkiem że zamawiający jest w stanie ustalić ich znaczenie w sposób obiektywny i zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej.
WAŻNE
Nie ma uzasadnienia dzielenie jednego rodzaju kryterium na dwa odrębne z wagami. Na przykład w postępowaniu na wybór banku kredytującego – ceny na odsetki i jednorazową prowizję
Podstawowe elementy
Zgodnie z ustawą z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U z 2013 r. poz. 907 ze zm.) do podstawowych elementów mających decydujące znaczenie w procedurze zmierzającej do wyboru oferty najkorzystniejszej zalicza się:
● określenie przedmiotu zamówienia i jego zakresu,
● ustalenie warunków podmiotowych wymaganych od wykonawców wraz z opisem sposobu ich spełniania,
● wybór kryteriów oceny ofert wraz z określeniem ich znaczenia i sposobu oceny,
● istotne postanowienia przyszłej umowy zawieranej z wybranym wykonawcą.