- Jakich zapisów nie wolno zawierać w statucie
- Czy utrzymanie dróg gminnych można powierzyć zakładowi gospodarki komunalnej?
- Kiedy plan miejscowy nie musi przewidywać maksymalnej wysokości zabudowy?
- Dlaczego gmina nie może zwolnić z płatności za pobyt w domu pomocy?
- Na jakich zasadach można zróżnicować stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego?
Jestem radnym w gminie wiejskiej położonej w województwie małopolskim. Rada pracuje nad projektem zmiany statutu przygotowanym przez wójta. Mamy jednak wątpliwości do niektórych jego zapisów. Proponuje się w nim, aby w protokole sesji odnotowywać fakt przerwania obrad oraz imiona i nazwiska radnych, którzy bez usprawiedliwienia opuścili obrady przed ich zakończeniem. W projekcie tego dokumentu znalazło się postanowienie, zgodnie z którym rada może rozpocząć obrady tylko w obecności co najmniej połowy ustawowego składu. Czy takie zapisy są dopuszczalne?
Oba proponowane zapisy projektu nowelizacji statutu są wadliwe. Pierwszy przekracza upoważnienie rady, gdyż brak jest podstaw prawnych do regulowania w statucie zakresu wykonywania mandatu radnego. Jego status określa ustawa o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Ponadto przepisy u.s.g. nie dają radzie gminy upoważnienia do stosowania wobec radnych środków dyscyplinujących. Jako poparcie tego poglądu należy wskazać, że wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 października 2020 r. (nr KN-I.4131.1.566.2020.2) stwierdził, że rada gminy nie może ingerować w istotę charakteru prawnego wolnego mandatu radnego, wprowadzając jakiekolwiek zasady ograniczające swobodę jego wykonywania. Zdaniem wojewody rada w ramach swoich kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy nie może określać zwłaszcza zasad sprawowania mandatu, gdyż kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawowymi. Innymi słowy, sposób wykonywania mandatu przez radnego poddany jest wyłącznie weryfikacji wyborczej. Na ten temat wypowiedział się również WSA w Gdańsku w wyroku z 23 lutego 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 536/11). Zdaniem tego sądu z art. 23 ust. 1 analizowanego łącznie z art. 11 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że radny za wyniki działań w trakcie pełnienia funkcji odpowiada przed wyborcami. Chodzi o odpowiedzialność polityczną weryfikowaną podczas wyborów do rady gminy następnej kadencji. Gdański WSA wyjaśnił, że w związku z taką regulacją nie ma jakichkolwiek podstaw, aby radzie gminy (miasta) przypisywać kompetencje organu quasi-dyscyplinarnego w stosunku do radnych. Według tego sądu u.s.g., zgodnie z przyjętym modelem tzw. wolnego mandatu radnego, nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym. Podobne stanowisko wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 24 października 2007 r. (sygn. akt III SA/Kr 625/07).
Co do drugiego zapisu należy wskazać, że przepisy u.s.g. nie zakazują prowadzenia obrad przy braku quorum. Ustanawiają natomiast w art. 14 ust. 1 u.s.g. minimum radnych, których obecność jest niezbędna do podejmowania uchwał (obecność co najmniej połowy ustawowego składu rady). Biorąc pod uwagę ten przepis, jeżeli rada uzna to za stosowne, to może obradować i dyskutować przy braku quorum. Umieszczenie zatem takiego przepisu w projekcie statutu jest rozwiązaniem zbyt daleko idącym. Przy braku quorum mogłaby się odbyć np. sesja uroczysta lub może nastąpić odebranie ślubowania od radnego, który został wybrany w trakcie kadencji.
Podstawa prawna
• art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 23 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378).
Radni postanowili przekazać zadania związane z utrzymaniem dróg gminnych zakładowi gospodarki komunalnej. Czy mogą to zrobić?
Nie, gdyż zarządca drogi, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta), może przekazać wykonywanie swoich zadań tylko wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej. Z kolei, jeżeli taka jednostka nie została utworzona, to zadania zarządu drogi wykonuje zarządca, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Nie może być nim zakład gospodarki komunalnej. Tu warto przywołać rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 23 października 2020 r. (nr NPII.4131.1.883.2020), w którym stwierdzono, że zakład gospodarki komunalnej jest typową jednostką pomocniczą zarządcy drogi, a zarazem zwykłym zakładem budżetowym wykonującym zadania komunalne, np. z zakresu targowisk czy oczyszczania miasta. Wojewoda śląski uznał, że przyznanie tej jednostce zadań należących z mocy ustawy do właściwości zarządcy dróg stanowi istotne naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.). Zgodnie z tym przepisem zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.
Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2145/17), z art. 21 ust. 1 u.d.p. wynika, że zadania zarządcy drogi przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie mogą być wykonywane w dowolnej formie organizacyjno-prawnej – jako rodzaj zadania ze sfery użyteczności publicznej. Zdaniem NSA zarządzanie drogami publicznymi przez zarządcę w przypadku niepowołania zarządu drogi w praktyce powinno się sprowadzać do wyodrębnienia w urzędzie obsługującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego powinien dokonać organ w treści postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu. NSA podkreślił, że u.d.p. przewiduje możliwość przekazania zadań zarządcy drogi wyłącznie wyspecjalizowanej jednostce, którą jest zarząd drogi. Nieutworzenie jej skutkuje tym, że zadania zarządcy drogi wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) samodzielnie lub za pośrednictwem upoważnionych pracowników urzędu gminy (miasta), stosownie do art. 21 ust. 1a u.d.p.
Podstawa prawna:
• art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1087)
Rada zamierza podjąć uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt nie zawiera jednak odniesienia do maksymalnej wysokości zabudowy. Czy w każdym planie miejscowym taka regulacja musi się znaleźć?
Określenie maksymalnej wysokości zabudowy nie jest koniecznym postanowieniem każdego planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy – jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania (w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową) oraz sposób ich realizacji, a także linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Jak wyjaśnił wojewoda łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z30 października 2020 r. (nr PNIK-I.4131.756.2020), użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza, że w uzasadnionych przypadkach odstępstwa od tej zasady byłyby niedopuszczalne. Należy bowiem rozumieć to w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z ww. przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Zdaniem wojewody oceniając, czy w określonym przypadku zachodzą taka potrzeba oraz konieczność, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób jego zagospodarowania oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Wojewoda podał również, że w przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały. Podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 27 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 1481/19) dopuścił nieuwzględnienie wszystkich elementów zawartych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., pod warunkiem że organ planistyczny to uzasadni.
Podstawa prawna:
• art. 15 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
W mieście, w którym jestem radnym, gmina prowadzi dzienny dom pomocy. Na zdalnym posiedzeniu rady zamierzamy podjąć uchwałę o odpłatności za pobyt w tym ośrodku. Czy w jej zapisach możemy przyjąć także regulacje dotyczące zwolnień z odpłatności?
Na wstępie należy wskazać, że art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) – zawierający delegację dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały – nie upoważnia rady do określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w konkretnie wskazanym ośrodku wsparcia. Wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 18 listopada 2020 r. (nr NPII.4131.1.936.2020) wyjaśnił, że na podstawie powołanego przepisu rada gminy ma ustalić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, nie zaś dotyczące konkretnych placówek – nawet w przypadku, gdy w chwili podjęcia danej uchwały działa jeden ośrodek wsparcia. Zdaniem wojewody uchwała ta powinna mieć nieograniczony czas obowiązywania, a określone w niej zasady powinny znaleźć zastosowanie zarówno do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w aktualnie działających ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, jak i w takich, które zostaną utworzone w przyszłości. Jak podkreślił wojewoda, postanowienia uchwały skierowane tylko do jednej jednostki pozbawiają akt cech generalności i abstrakcyjności. Tym samym – zdaniem organu nadzoru – postanowienia takiej uchwały w sposób niewłaściwy realizują delegację ustawową określoną w art. 97 ust. 5 u.p.s., co należy uznać za istotne naruszenie prawa, delegalizujące uchwałę w całości.
W kontekście tego, czy rada może przyjąć w uchwale zapisy dotyczące zwolnień od odpłatności, należy wskazać, że takie upoważnienie nie wynika z art. 97 ust. 5 u.p.s. WSA we Wrocławiu w wyroku z 20 marca 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wr 34/20) wskazał, że art. 97 ust. 5 u.p.s. powinien być interpretowany w sposób ścisły. Stąd nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Wrocławski WSA podkreślił, że art. 97 ust. 5 u.p.s. zobowiązuje radę gminy do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności. Nie daje jej zatem uprawnień do ustalenia przypadków, w których uzasadnione byłoby zwolnienie z odpłatności.
Podstawa prawna:
• art. 97 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876).
W uchwale rada gminy zróżnicowała stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy reklama została umieszczona w obszarze zabudowanym, czy poza nim. Czy jest to dopuszczalne?
Rada nie mogła przyjąć takiego kryterium zróżnicowania stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z art. 40 ust. 9 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.) wynika uprawnienie rady do zróżnicowania stawek opłat z uwzględnieniem kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty. Drogi publiczne zostały podzielone na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, przy czym wszystkie ulice leżące w ciągu tych dróg należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.p.). Regulacja ta w żaden sposób nie nawiązuje więc do kwestii położenia drogi publicznej w obszarze zabudowanym lub poza nim. Pogląd ten potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubuskiego z 30 października 2020 r. (nr NK-I.4131.132.2020.ASzc), w którym podano, że rada gminy nie może uzależniać wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy umieszczenie infrastruktury technicznej nastąpiło w lub poza obszarem zabudowanym. Uprawnienie takie nie wynika także z innych kryteriów określonych w ww. art. 40 ust. 9 u.d.p. Przepis ten w sposób wyczerpujący wylicza kryteria, jakimi należy się kierować, ustalając wysokość stawek opłaty za zajęcie jednego mkw. pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Przy czym owe wyczerpujące wyliczenie oznacza, że rada gminy, ustalając stawki opłat, nie może brać pod uwagę żadnych innych kryteriów niż te, które zostały wymienione w tym przepisie (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt GSK 151/2008 oraz wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 233/2010, i we Wrocławiu z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 818/10).
Podstawa prawna:
• art. 40 ust. 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
