Zarządzanie odpadami w gminie [PORADNIA SAMORZĄDOWA]

Chcemy jak najlepiej zabezpieczyć ściągalność opłat i wprowadzić do deklaracji odpadowej zapis o konieczności dołączania do niej przez mieszkańców załączników, innych niż te wskazane w ustawie śmieciowej. Czy możemy wprowadzić do deklaracji rubrykę „inne wymagane załączniki”?

Dlaczego gmina nie może dowolnie określić załączników do deklaracji za odpady
Czy należy obliczać stawki za odpady z nieruchomości niezamieszkałych, licząc je według stałego przelicznika za 1 litr pojemnika/worka
Dlaczego zwolnienia za kompostownik nie można przyjąć z odroczeniem na kolejny rok

Kwestie celowościowe, jakimi kieruje się lokalny ustawodawca, nawet uzasadnione z punktu widzenia interesów majątkowych jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą legalizować określonych zapisów prawnych. Kwestie te (względy celowościowe) mogą dodatkowo uzasadniać zapisy prawne danego aktu prawnego, ale samoistnie nie mogą stanowić przesłanek legalizujących przyjęte rozwiązania. W odniesieniu do aktów prawnych zawsze kluczowe i decydujące będzie kryterium zgodności z prawem. W takiej też perspektywie należy ocenić wskazane w pytaniu zmiany dotyczące deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Artykuł 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.p.c.g.) wskazuje, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:

1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z objaśnieniami dotyczącymi sposobu jej wypełnienia;

2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (w szczególności ich format elektroniczny i sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej);

c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym deklaracje powinny być opatrzone.

Uchwała w sprawie ustalenia wzoru deklaracji ma charakter wykonawczy i następczy w stosunku do zasadniczej uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Deklaracja ma oczywiście służyć prawidłowemu obliczeniu opłaty, ale nie oznacza to, że organ stanowiący może w dowolny sposób kształtować jej treść.

Powyższe zastrzeżenie zachowuje aktualność również w odniesieniu do opisanej w pytaniu propozycji umieszczenia we wzorze deklaracji specjalnej rubryki „inne wymagane załączniki”.

Z kolei zgodnie z art. 6n ust. 2 u.p.c.g. rada gminy w uchwale może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji odpadowej. Wnioskować więc należy, że ustawodawca wymaga od rady gminy precyzyjności w określaniu wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji. Nie sposób jednak uznać, że wprowadzenie wspomnianej wyżej rubryki pozostanie w zgodności z ww. regulacją prawną. Będzie wręcz przeciwnie, katalog dokumentów stanie się bowiem zbiorem otwartym. A to może stwarzać pole do znacznej swobody w uznawaniu przez gminę określonych dokumentów za wiążące albo nie, a być może nawet prowadzić do wymagania od mieszkańców dokumentów narzuconych przez urząd, co nie zawsze będzie możliwe do spełnienia.

Krytycznie co do takiego sposobu formułowania zapisów (katalog otwarty dokumentów potwierdzających dane w deklaracji) wypowiedziano się również w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 3 marca 2020 r. (nr 7.142.2020). Rozpatrując wprowadzenie do deklaracji rubryki „inne (wymienić)”, uznano, że: „Przyjęty przez Radę Gminy (…) zapis nie wskazuje, jakiego rodzaju dokumenty należy przedłożyć w celu potwierdzenia danych ujętych w deklaracji. W ocenie organu nadzoru przepis stanowiący prawo miejscowe, jakim jest badana uchwała, powinien być jasny, wyczerpujący i uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (…). Badana uchwała nie spełnia tego wymogu, gdyż pozostawia luz interpretacyjny co do tego, jakie dokumenty stanowią potwierdzenie danych zawartych w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Kolegium Izby badana uchwała ‒ we wskazanej części ‒ nie spełnia wymogu jasności zapisów, a Rada Gminy (…) nie wyczerpała w sposób pełny i kompletny delegacji nałożonej przez ustawodawcę”.

Reasumując, zestawienie powyższych argumentów prawnych prowadzi do wniosku, że wprowadzenie sugerowanego zapisu będzie wadliwym rozwiązaniem legislacyjnym. Wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji musi stanowić katalog zamknięty. Będzie to nie tylko w zgodności z art. 6n u.p.c.g., lecz także pozwoli na uniknięcie ewentualnych sporów między gminą a mieszkańcami dotyczących obowiązków związanych z ponoszeniem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. ©℗

Podstawa prawna

•art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439)

Mam problem z ustaleniem stawek za opłaty i pojemniki w przypadku nieruchomości niezamieszkałych. Czy w uchwale można zapisać, że opłaty za worki albo pojemniki o innych pojemnościach niż 120 czy 240 litrów będą przeliczane proporcjonalnie, według wyliczeń za 1 litr?

Materię prawną związaną z pytaniem reguluje art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Postanowiono w nim, że rada gminy w drodze uchwały:

1) wybierze metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz określi wysokość opłaty (przy czym dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy);

2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.

Wskazana regulacja pozostaje w związku z innym przepisami, w tym z art. 6j ust. 3 u.c.p.g., gdzie postanowiono, że w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Przed końcem roku Unia wyznaczy sobie nowy cel

Z kolei, jak podano w art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g., rada ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc „w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 ‒ 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności”.

Płynie z tego wniosek, że przepisy gminne (zawarte w uchwale w sprawie ustalenia wysokości opłat na nieruchomościach niezamieszkałych) powinny być ze sobą spójne i zapewniać możliwość prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Akcentuje się to w orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych. W uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 10 marca 2020 r. (nr 123/2020) stwierdzono np., że: „Przepisy prawa miejscowego, do których należy uchwała ustalająca stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemniki i worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, powinny być spójne z pozostałymi regulacjami dotyczącymi tych samych kwestii, a przez to zrozumiałe i niebudzące wątpliwości, co do ich stosowania”.

W kontekście podanego stanu faktycznego chodzi więc o należyte zinterpretowanie uprawnienia przyznanego radzie gminy w art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g.: „za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności”.

Warto zauważyć, że ustawodawca nie rozstrzygnął, w jaki sposób gmina ma ustalać wspomnianą proporcjonalność. Z pewnością wymóg proporcjonalności można zrealizować jednoznacznie przez odniesienie się do wielkości konkretnych pojemników lub worków i przypisanych im konkretnie kwot, np. pojemnik 120 litrów – opłata 6,35 zł, pojemnik 240 litrów – opłata 12,70 zł. Co jednak istotne, wymóg proporcjonalności może być także zrealizowany w odniesieniu do pojemności pojemników i worków, które nie są wymienione w uchwale rady gminy w sprawie ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wówczas jak najbardziej uprawnione byłoby wprowadzenie przelicznika za 1 litr pojemnika/worka. Władający nieruchomością dokonywałby wówczas jedynie przemnożenia przelicznika za podany 1 litr pojemnika/worka (maksymalny za pojemnik wynosi – 0,0529, maksymalny za worek wynosi – 0,1516) przez określoną pojemność pojemnika/worka. Dla pojemnika o pojemności 250 litrów byłoby to 250 x 0,0529 = 13,22 zł.

Podstawa prawna

•art. 6k ust. 1, ust. 2a pkt 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439)

Na najbliższej sesji rady miasta chcemy przyjąć uchwałę w sprawie zwolnienia z opłaty śmieciowej nieruchomości zamieszkałych (domy jednorodzinne), bo jest na to czas tylko do końca tego roku, na mocy przepisów z tarczy antykryzysowej. Czy można jednak w taki wypadku odroczyć jej wejście w życie na początek maja albo czerwca 2021 r.?

Rada gminy może właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, którzy kompostują w swoich przydomowych kompostownikach bioodpady, zwolnić w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6k ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Zwolnienie to ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że rada gminy musi je po prostu uchwalić w drodze stosownej uchwały. Nie ma więc w tym zakresie swobody decyzyjnej.

W orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych akcentuje się przy tym, że zwolnienie, o którym mowa wyżej, dotyczy właściciela nieruchomości, a skorzystanie z niego nie jest uzależnione ani od wybranej metody obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ani też od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, metrów powierzchni użytkowej czy ilości zużytej wody.

Jedynym kryterium pozwalającym na prawidłowe obliczenie kwoty zwolnienia pozostaje odniesienie do proporcji zmniejszenia ogółu kosztów gospodarowania odpadami (bioodpadami) z gospodarstw domowych (por. na ten temat np. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z 25 marca 2020 r., nr 81/2020).

Zwolnienie, o którym mowa, zostało wprowadzone do u.c.p.g. nowelizacją z 19 lipca 2019 r. W jej art. 9 ust. 1 postanowiono, że: „Rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.”. Termin ten został potem przesunięty na mocy jednej z ustaw nowelizujących tarczę antykryzysową. Właśnie przez pryzmat ww. regulacji prawnych należy ocenić sugerowane w pytaniu rozwiązanie legislacyjne.

Zbliżony zakres przedmiotowy zwolnienia od ww. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi był objęty oceną prawną w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z 5 sierpnia 2020 r. (nr XX/60/2020). W badanej sprawie radni podjęli uchwałę ze zwolnieniami w lipcu 2020 r., ale zastrzegli, że wejdą one w życie za rok, w lipcu 2021 r. Kolegium RIO w Bydgoszczy uznało, że wprowadzenie zwolnienia z terminem późniejszym niż 1 stycznia 2021 r. narusza art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w zw. z art. 9 ust. 1 nowelizacji z 19 lipca 2019 r.

Podstawa prawna

•art. 6k ust. 4a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439)

•art. 9 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875)

•art. 40 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1086)