Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) „na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych”. Niestety zbyt ogólne brzmienie tego przepisu powoduje sporo problemów w prawidłowym ustaleniu treści uchwały dotyczącej gratyfikacji radnych – ustawa bowiem nie wspomina nic o potrąceniu diety, gdy radny nie wykonuje swoich funkcji. W kontekście obecnej – pandemicznej – rzeczywistości wątpliwości te nabierają większego znaczenia. Chodzi tu o to, czy radnemu należy potrącać dietę w sytuacji, gdy z uwagi na chorobę lub odosobnienie związane z kwarantanną (albo izolacją) nie realizuje czynności związanych z mandatem? W sprawach o podobnym zakresie sądy jednolicie wskazywały, że tak. Judykatura jest jednak podzielona co do tego, jak dokonać pomniejszenia – czy należy zrobić to ryczałtowo czy kwotowo?

Definicja

Pojęcie diety nie zostało wprost zdefiniowane w przepisach. W orzecznictwie podaje się, że należy je rozumieć potocznie – jako pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla osób pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów czy radnych. Przy czym przyjmuje się, że dieta oznacza zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za jej kompensacyjnym charakterem (wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1259/19).
Zwyczajowe rozumienie tego pojęcia miało duże znaczenie dla ukształtowania się jednolitej linii orzeczniczej. Tu szczególnie ważny jest wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 406/14). Sąd uznał, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Zdaniem NSA ustalenie diety w formie ryczałtu i brak przewidzianych potrąceń diety za przypadki nieobecności na posiedzeniach czy przy wypełnianiu innych obowiązkowych czynności, sprawiają, że nie mamy już do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym.
Stanowisko NSA było podtrzymywane w kolejnych orzeczeniach WSA. I tak olsztyński WSA w wyroku z 21 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 177/15) podał, że jeżeli dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Według tego sądu zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., powinna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący, wiceprzewodniczący rady czy radny przez dłuższy czas nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów z tym związanych. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego i traci charakter rekompensaty.

Pokrycie wydatków

Wyjaśnić należy, że charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego zawsze wiąże się z ponoszeniem przez niego kosztów związanych z pełnieniem mandatu. Chodzi tu m.in. o wydatki związane z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu rady (np. udział w sesji oraz posiedzeniu komisji) czy powstałych w związku z wykonywaniem niezbędnych połączeń telefonicznych. Co ważne, pracodawca ma obowiązek zwolnić radnego z pracy zarobkowej w celu umożliwienia mu udziału w pracach organów gminy. Formalnie oznacza to obowiązek zwolnienia go na czas trwania sesji rady wraz z czasem potrzebnym na dojazd i powrót. Nie ma natomiast obowiązku zapłaty wynagrodzenia za ten czas (por. uchwałę SN z 10 maja 1994 r., sygn. akt I PZP 22/94). Dodajmy, że pełnienie funkcji radnego może być powodem utraty przez niego korzyści związanych z prowadzaną działalnością gospodarczą. Dieta ma zatem stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu.
Jeżeli chodzi o zasady naliczania diety, to może ona zostać ustalona w formie kwotowej – za udział w każdym posiedzeniu rady lub komisji albo w formie zryczałtowanej – płatnej w ustalonych okresach (najczęściej miesięcznych). Za dopuszczalnością tej drugiej formy opowiedział się NSA w uchwale z 19 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPS 10/2000), podkreślając, że słowo „ryczałt” zgodnie z jego językowym znaczeniem to suma globalna przeznaczona na określone wydatki bez podziału na szczegółowe pozycje. NSA uznał, że taka forma świadczenia nie jest sprzeczna z ustawą, jest to bowiem również zwrot wydatków dokonany tylko w inny sposób.

Podwójne ograniczenia

W orzecznictwie podkreśla się, że swoboda rady gminy w określaniu zasad przyznawania diet radnym nie jest nieograniczona. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Go 319/20), z przepisów u.s.g. wynika, że istnieją dwa kryteria określające granice swobody organu stanowiącego w podejmowaniu uchwał co do wysokości diet. Pierwsze z nich dotyczy charakteru diety, która jest ekwiwalentem utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Drugie kryterium nakazuje, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w u.s.g. i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów.
Zdaniem gorzowskiego WSA, uwzględniając charakter kompensacyjny diety, rada posiada uprawnienie do określenia w uchwale, czy radnym przysługuje dieta wypłacana za każde posiedzenie rady czy komisji, czy np. wypłacana miesięcznie (dieta ryczałtowa). Sąd podkreślił, że decydując się na formę ryczałtu, w uchwale trzeba zawrzeć zapisy dotyczące zasad obniżania radnym diet w związku z niewykonywaniem przez nich swoich funkcji na rzecz samorządu. Brak w uchwale rady zasad potrącania z diety ustalonej ryczałtowo kwot za nieobecność była powodem złożenia skargi przez wojewodę mazowieckiego. WSA w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2120/19) uchylił zaskarżony akt.
W praktyce rady gmin najczęściej ustalają wysokość diety ryczałtowo – w określonym procencie kwoty bazowej, ustalonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe [przykład].
Przykład
Określenie wysokości świadczenia
Rada miejska podjęła uchwałę, w której określiła wysokość diety według następujących zasad:
„1. Ustala się dla przewodniczącego rady dietę miesięczną w formie zryczałtowanej w wysokości 50 proc. półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe.
2. Ustala się dietę miesięczną w formie zryczałtowanej dla:
1) radnych – wiceprzewodniczących rady, przewodniczących i zastępców przewodniczących komisji Rady w wysokości 65 proc. diety przewodniczącego rady;
2) pozostałych radnych w wysokości 55 proc. diety przewodniczącego rady”.
Ale uwaga, zgodnie z art. 25 ust. 6 u.s.g. wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie sumy określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1658). Natomiast Rada Ministrów w rozporządzeniu z 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy ustaliła maksymalną wysokość diet dla radnego w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy. Przy czym kwota wynikająca z art. 25 ust. 6 u.s.g. oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców [ramka].
Pułapy diety
Wysokość diety przysługującej radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Kwota bazowa określana jest corocznie na dany rok i to ona stanowi podstawę do ustalenia maksymalnej wysokości diety. Z projektu budżetu na 2021 r. wynika, że w przyszłym roku kwota bazowa zostanie na obecnym poziomie, tzn. będzie wynosić 1789,42 zł.
Przy czym diety do maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości (2684,13 zł) przysługują w ciągu miesiąca radnym w największych gminach – powyżej 100 tys. mieszkańców. W gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców będzie to najwyżej 75 proc. tej kwoty (2013,10 zł). Natomiast w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców radni będą mogli otrzymywać świadczenie, które nie przekroczy 50 proc. maksymalnej wysokości diety (1342,07 zł). Reguluje to rozporządzenie w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. ©℗

(Nie)sporne pomniejszenia

Przyjęcie ryczałtowej wysokości diety powoduje, że rada musi przyjąć mechanizm potrącenia z niej kwot za czas niewykonywania funkcji radnego. Sposób określenia obniżki rodzi wiele wątpliwości. Analiza rozstrzygnięć nadzorczych prowadzi do wniosku, że wojewodowie uważają, iż dieta powinna zostać określona w uchwale przez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu (z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym) za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale. Rady się tym stanowiskiem nie zgadzają, wskazując, że zakres faktycznie wykonywanych czynności związanych z funkcją radnego nie jest tożsamy wyłącznie z uczestnictwem w sesjach lub pracach komisji. Podkreślają, że radny – niezależnie od obecności na sesjach i komisjach – w ramach sprawowania mandatu wykonuje wiele innych czasochłonnych czynności – takich jak spotkania z mieszkańcami, uczestnictwo w wydarzeniach gminnych, kontakty z pracownikami urzędu w celu pozyskania informacji o sprawach gminnych, osobiste lub pisemne interwencje w lokalnych sprawach, spotkania z przedstawicielami różnych instytucji, w tym na specjalne zaproszenia.
Co ciekawe, w 2020 r. na gruncie identycznych argumentów wojewodów mazowieckiego i podkarpackiego oraz tożsamych kontrargumentów rad zapadły dwa różne orzeczenia sądów administracyjnych. Warszawski WSA w wyroku 25 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2121/19) przyznał rację wojewodzie mazowieckiemu. Natomiast WSA w Rzeszowie w wyroku z 22 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 96/20) podzielił stanowisko gminy, która akcentowała, że wojewoda nie zauważa, iż radni posiadają różny status zawodowy (np. pracują na podstawie stosunku pracy, prowadzą działalność gospodarczą, a niektórzy są emerytami lub rencistami), co skutkuje tym, że w różnych sytuacjach ponoszą (lub nie) różny uszczerbek w swoich dochodach w związku z pełnieniem funkcji radnego. Rzeszowski WSA podkreślił, że pojęcie diety zakłada przyjęcie jakiejś średniej dla wydatków, poniesionych kosztów czy kompensacji strat związanych z pełnioną funkcją. Ustalona kwota diety raz będzie je pokrywać, w innym przypadku będzie niewystarczająca.
Rzeszowski WSA podzielił stanowisko gminy, która – ustalając zasady przyznawania diet radnym – przewidywała mechanizm ich obniżania za każdą nieobecność na posiedzeniu komisji, której radny jest członkiem, lub sesji rady. Mechanizm ten przewidywał górny limit potrącenia diety radnego za dany miesiąc na poziomie 75 proc. tej diety. Zgodził się także z gminą w tym, że zakres obowiązków radnych nie sprowadza się wyłącznie do uczestniczenia w komisjach i sesjach na podstawie art. 24 ust. 1–3 u.s.g. Ich obowiązki wyznaczane są także przez art. 23 ust. 1 u.s.g., art. 24 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. Dlatego zaakcentował 75-proc. limit obniżki.

Skala działań

Zakres zadań wykonywanych przez radnych komplikuje ocenę przyjętego sposobu pomniejszenia diet. Przykładowo rada gminy Sońsk przyjęła w uchwale, że „radnemu przysługuje dieta w związku z wykonywaniem mandatu radnego w miesiącu, w którym nie odbyły się posiedzenia komisji i sesja rady, w wysokości połowy przysługującej mu diety”. Zakwestionował je wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29 kwietnia 2020 r. (nr WNP-O.4131.8.2020). Wskazał w nim, że przyznanie diety w miesiącach, w których radni nie wykonywali swoich funkcji z uwagi na brak posiedzeń komisji oraz sesji rady gminy, stoi w jawnej i jednoznacznej sprzeczności z istotą tego świadczenia. Podjęte przez niego rozstrzygnięcie nadzorcze ograniczyło aktywność radnych do udziału w sesji i pracach komisji.
Tu jednak warto przytoczyć wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 763/19), w którym zaakcentowano, że uczestnictwo w pracach rady stanowi tylko wycinek działalności radnego. Zdaniem olszyńskiego sądu ograniczenie diety tylko do pracy w czasie sesji rady i posiedzeniach komisji pozbawia radnego rekompensaty za utracony dochód w przypadku wykonywania innych czynności.
Jak więc radzą sobie gminy? Ustalają w uchwałach procentowe kwoty potrącenia diety w razie nieobecności radnego na posiedzeniach rady lub komisji. Z tym, że w niektórych aktach takie obniżki dotyczą włącznie nieobecności nieusprawiedliwionych. Czy słusznie? W tej sprawie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim we wspomnianym wyżej wyroku z 26 sierpnia 2020 r. Uznał on, że niepotrącanie diety z powodu usprawiedliwionej absencji jest sprzecznie z istotą tej rekompensaty. Orzeczenie odnosiło się do zapisu uchwały, w którym postanowiono, że radny zachowuje prawo do diety, przebywając w szpitalu, sanatorium leczniczym lub na zwolnieniu lekarskim, na zaplanowanym wyjeździe prywatnym, wykonując istotne obowiązki pracownicze, w tym przebywając na wyjeździe służbowym albo gdy jego nieobecność jest spowodowana wypadkiem losowym. Gorzowski WSA, uchylając to postanowienie, wskazał, że w większości wymienionych wypadków radny zachowuje prawo do wynagrodzenia, jeśli pozostaje w stosunku pracy albo nabywa prawo do świadczeń chorobowych z sytemu ubezpieczeń społecznych.
Podstawa prawna:
• art. 25 ust. 4–8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378),
• par. 1–3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. nr 61, poz. 710).