Wzrost zachorowań na COVID-19 może w niektórych sytuacjach unieruchomić procedurę uchwałodawczą. Problematyczna jest zwłaszcza kwestia jednoczesnej nieobecności przewodniczącego i jego zastępcy, jeśli rada nie ma więcej wiceprzewodniczących. Kolejna kwestia: czy będący na kwarantannie radny może brać udział w obradach? A co jeśli zabraknie kworum? W dzisiejszej publikacji odpowiadamy na te i inne pytania, które zadają samorządowcy.
► Przewodniczący zwołał sesję. Będziemy obradować zdalnie. Nie wiem jednak, czy mogę brać udział w posiedzeniu, skoro jestem na kwarantannie i z pracy pobieram wynagrodzenie chorobowe.
Objęcie radnego kwarantanną nie pozbawia go prawa do udziału w sesji organizowanej przy wykorzystaniu możliwości zdalnego trybu obradowania. – Z punktu widzenia ustawy o samorządzie gminnym nie ma przeszkód, aby osoba przebywająca w izolacji lub na kwarantannie brała udział w sesji zdalnej lub hybrydowej, o ile takie zarządzi przewodniczący rady – potwierdza Maciej Kiełbus. Z kolei Mateusz Karciarz dodaje, że choroba radnego (czy też objęcie go kwarantanną) nie uniemożliwia mu udziału w sesji rady gminy, zwłaszcza w przypadku, gdy sesja odbywa się w sposób zdalny. Prawnik podkreśla, że zwolnienie lekarskie wystawione w stosunku do radnego na czas jego choroby odnosi się do wykonywania przez niego pracy, natomiast bycie radnym nie jest pracą, a funkcją społeczną.
Inaczej jednak należy oceniać zamiar udziału radnego przebywającego na kwarantannie w sesji, która odbywa się w sposób tradycyjny. – Podejrzenie choroby lub choroba wykluczają z punktu widzenia przepisów epidemiologicznych udział takiej osoby w tradycyjnej sesji – tłumaczy Maciej Kiełbus. Dodaje jednak, że gdyby ktoś postąpił nieodpowiedzialnie i wbrew prawu wziął udział w sesji, to nie wpłynęłoby to negatywnie na procedurę podejmowania uchwał i ich ważność.
Radnego należy przywrócić do pracy
Radnego należy przywrócić do pracy

Zobacz również
WAŻNEKwarantanna nie powoduje pozbawienia radnego prawa wykonywania mandatu.
Przypomnijmy, że fakultatywną możliwość obradowania zdalnego przez radę gminy (radę powiatu/sejmik) przewidział art. 15zzx specustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu mogą zwoływać i odbywać obrady, posiedzenia, zgromadzenia itp., a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi. Z tej możliwości jednak może, lecz nie musi skorzystać. Co istotne, uprawnienia rady gminy do tradycyjnego obradowania, tj. wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym i statutu gminy, nie zostało w żaden sposób wyłączone. Ustawa ta w dalszym ciągu stanowi podstawowy sposób przeprowadzania sesji, zaś art. 15zzx ust. 1 specustawy o COVID-19 wprowadza jedynie – i tylko na okres od 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii – rozwiązane alternatywne.
Wyjaśnić także trzeba, że w myśl art. 2 pkt 12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845) kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Kwarantanna wiąże się z zakazem opuszczania miejsca jej odbywania, lecz nie z pozbawieniem prawa wykonywania mandatu radnego. Co więcej, jednym z podstawowych celów wprowadzenia możliwości zdalnego trybu obradowania przez organy stanowiące JST, jakiego można doszukiwać się w ww. regulacji szczególnej, jest umożliwienie radnym, którzy ze względu na stan epidemii nie mogliby stawić się na posiedzeniu rady, wykonywania mandatu pomimo istniejących ograniczeń, w tym odbywania kwarantanny.
Podstawa prawna:
•art. 15zzx ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842)
•art. 2 pkt 12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845)
► Jestem radnym w wiejskiej gminie województwa podlaskiego. Tak się złożyło, że przewodniczący i jego zastępca są chorzy na COVID-19. Kto teraz ma zwołać sesję i kto podpisze podjętą uchwałę?
Co do zasady nie ma przeszkód, aby przewodniczący lub jego zastępca zwołali sesję, przebywając na zwolnieniu. Problem będzie wtedy, gdy obaj nie będą chcieli tego zrobić, ewentualnie ich stan będzie tak zły, że nie będą do tego zdolni. Niestety w takiej sytuacji nie ma możliwości zwołania czy przeprowadzenia sesji, a więc również podejmowania uchwał. – Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje w takiej sytuacji trybu awaryjnego – wskazuje Maciej Kiełbus, partner, dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna. Zdaniem eksperta ustawodawca wychodzi z założenia, że dając radom gmin możliwość wyboru od jednego do trzech wiceprzewodniczących (bez względu na wielkość gminy), rada sama stworzy mechanizmy awaryjne. Tłumaczy także, że w przypadku wyboru trzech wiceprzewodniczących sesja może być zwołana przez cztery różne osoby. – Prawdopodobieństwo choroby ich wszystkich w tym samym czasie jest mniejsze niż w przypadku wyboru tylko jednego wiceprzewodniczącego – uważa Maciej Kiełbus.
Ekspert radzi, aby w obecnej sytuacji (jeśli statut nie stoi temu na przeszkodzie poprzez sztywne określenie liczby wiceprzewodniczących) rada wybrała kolejne osoby na tę funkcję. – Należy przy tym pamiętać o zakazie łączenia funkcji wiceprzewodniczącego i członka komisji rewizyjnej oraz komisji skarg, wniosków i petycji – przestrzega Maciej Kiełbus.
W kontekście drugiego pytania trzeba doprecyzować, że chodzić tu może o sytuację, gdy przewodniczący lub wiceprzewodniczący zachorują po skutecznie zwołanej sesji. – Samo podpisanie podjętej uchwały jest wyłącznie działaniem, które wykształciła praktyka samorządowa – wyjaśnia Mateusz Karciarz, prawnik z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga, aby pod uchwałą podjętą przez radę znajdował się podpis jej przewodniczącego. – Jeżeli więc rada podjęła uchwałę, to brak pod nią autografu przewodniczącego nie oznacza, że uchwała nie może zostać czy to przesłana wojewodzie (albo regionalnej izbie obrachunkowej), czy też opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji, aby nie mogła wejść w życie – wyjaśnia prawnik [ramka 1].

Ramka 1

Niepodpisanie uchwały nie oznacza jej niepodjęcia
Na ten temat wypowiedział się NSA w wyroku z 16 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 1137/10). Wskazał, że czynność podpisania uchwały następuje zawsze po uchwaleniu uchwały. Oznacza to, że przyjęte projekty stają się uchwałami po przeprowadzeniu głosowania oraz ogłoszeniu wyników, o ile oczywiście w trakcie głosowania „za” opowiedziała się odpowiednia liczba członków organu stanowiącego. NSA podsumował, że na fakt uchwalenia uchwały nie ma wpływu okoliczność jej podpisania (bądź niepodpisania) przez przewodniczącego rady.
Podstawa prawna:
•art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713)
► W naszej gminie notujemy duży odsetek zarażeń SARS-CoV-2. Niestety dotyczy to także radnych. Część z nich nie brała ostatnio udziału w posiedzeniu z powodu choroby, izolacji lub kwarantanny. Czy trzeba im wypłacić dietę?
Ustawa o samorządzie gminnym na ten temat milczy, stwierdza jedynie w art. 25 ust. 4, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zasady przyznawania diet ustala więc w uchwale sama rada. Mateusz Karciarz uważa, że radnemu, jeżeli uczestniczy w sesji mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim czy też kwarantannie, przysługuje dieta. Ale jeśli tego nie robi – czy to z powodu choroby, czy dlatego że przebywa na kwarantannie – już nie. – Dieta nie jest wynagrodzeniem, a pewnego rodzaju ekwiwalentem za utracone przez radnego zarobki, które ten mógłby uzyskać, gdyby nie wypełniał funkcji radnego – tłumaczy prawnik.
Z kolei Maciej Kiełbus zauważa, że wszystko zależy od regulacji dotyczących diet obowiązujących w danej gminie. – Niektóre uchwały w sprawie diet przewidują usprawiedliwioną nieobecność, która nie wpływa na potrącenie części diety – twierdzi prawnik.
Niewątpliwie przebywanie w izolacji, a także na kwarantannie lub zwolnieniu lekarskim jest usprawiedliwioną nieobecnością. Zatem, by ustalić czy w konkretnym przypadku radnemu przysługuje dieta, należy przeanalizować zapisy uchwałę w sprawie diet danej rady gminy, jak ona tę kwestię uregulowała. Gdy takich regulacji nie ma, nie ma też podstaw do takiego działania.
Dodać trzeba, że w orzecznictwie jednolicie wskazuje się na charakter diety, który należy wziąć uwagę przy ocenie danego przypadku [ramka 2].

Ramka 2

Z orzecznictwa
Jeżeli dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały (dotyczącej zasad wypłacania diet – red.) powinna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.
Wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2120/19.
Dieta powinna być (…) ściśle powiązana z aktywnością radnych w pracach rady i zależna od rzeczywistego wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją. Dopuszczalność wprowadzenia diety o charakterze ryczałtowym nie może prowadzić do sytuacji powstania stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów gminy.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 28 stycznia 2020 r., nr WNP-O.4131.1.2020
Podstawa prawna:
•art. 25 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713)
► Na ostatnim listopadowym posiedzeniu nieobecnych było wielu radnych. Obawiamy się, że w grudniu może być jeszcze gorzej, a chcemy podjąć uchwałę budżetową. Co w przypadku, gdy ze względu na epidemię w posiedzeniu rady zabraknie quorum?
– W takiej sytuacji rada może obradować, ale nie może podejmować uchwał – tłumaczy Maciej Kiełbus. Jego zdaniem nie ma bowiem możliwości, aby uchwała budżetowa została podjęta przy braku quorum albo żeby kompetencję rady przyjął inny organ (wojewoda czy wójt, bądź regionalna izba obrachunkowa). Z kolei Mateusz Karciarz uważa, że w sytuacji gdy w posiedzeniu rady bierze udział mniej radnych, niż jest wymagane do podjęcia uchwały, tj. nie ma kworum, a więc co do zasady nie ma co najmniej połowy ustawowego składu rady, przewodniczący rady powinien zarządzić przerwę do czasu jego osiągnięcia. – Ewentualnie mogą być realizowane punkty porządku obrad, które nie polegają na podejmowaniu uchwał – twierdzi prawnik.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów. Regulacja ta przyjmuje zasadę, że zwykła większość głosów to taki wynik głosowania, w którym liczba głosów „za” przeważa nad liczbą głosów „przeciw”. Przy czym nie uwzględnia się głosów wstrzymujących się.

Przykład

Zwykła większość
Rada gminy liczy 15 radnych. W głosowaniu nad uchwałą biorą udział wszyscy radni, z których cztery opowiedziało się za jej przyjęciem, trzech było przeciwnych, natomiast pozostałe osiem osób wstrzymało się od głosowania. Uchwała uzyskała zwykłą większość głosów (cztery za wobec trzech przeciw), a więc została uchwalona. Natomiast gdyby w opisanej sytuacji rozkład głosów ukształtował się inaczej, np. oddano by trzy głosy „za”, trzy głosy „przeciw” i dziewięć głosów wstrzymujących się, projekt uchwały nie uzyskałby zwykłej większości. Oznacza to, że zostałby odrzucony.
Podstawa prawna:
•art. 14 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713)