Czy rada gminy może przyjąć uchwałę zmieniającą budżet przez utworzenie rezerwy celowej na inwestycje (dział 758, rozdział 75814, paragraf 6800)? Radni chcą zabezpieczyć środki (w trudnym budżecie w czasie COVID-19) na możliwe pilne roboty drogowe, które mają być rozpoczęte przed sezonom zimowym – w listopadzie-grudniu. Czy może ewentualnie zrobić to wójt gminy na podstawie tarczy antykryzysowej?
Z kontekstu podanego zapytania wynika, że czytelnik upatruje zalegalizowania utworzenia w trakcie roku rezerwy celowej na inwestycje drogowe w działaniu organu stanowiącego lub wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też należy obie te koncepcje ocenić odrębnie – z odniesieniem się do odpowiednich regulacji – albo ustawy z o finansach publicznych (u.f.p.), albo specustawy o COVID-19.

Ustawodawca określił termin

Z art. 222 ust. 2 pkt 1 u.f.p. wprost wynika, że w budżecie JST mogą być tworzone rezerwy celowe na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu tejże jednostki. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym akcentuje się, że wspomniane rezerwy celowe w założeniu mają służyć finansowaniu nagłych wydatków, które nie mogą zostać przewidziane na etapie przygotowywania budżetu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1165/14). Jednocześnie należy zauważyć – na co trafnie wskazano w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 2 czerwca 2020 r. (nr 13.233.2020) – że ustawodawca wyraźnie zakreślił termin dla tworzenia ww. rezerwy celowej, tj. do czasu ostatecznego opracowania i uchwalenia budżetu przez organ stanowiący. Po tym terminie utworzenie takiej rezerwy jest niezgodne z prawem. Zaznaczono także, że utworzenie rezerwy celowej w okresie wykonywania budżetu nie może być traktowane jako jej ustalenie na etapie opracowania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jak podkreślono, wspomniane rezerwy mogą być tworzone tylko na etapie opracowywania budżetu. W oparciu o tę argumentację prawną, na mocy ww. rozstrzygnięcia nadzorczego, Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła nieważność wydatków ustalonych w trakcie roku budżetowego tytułem rezerwy na inwestycje gminne.
Stan faktyczny będący przedmiotem oceny w przedstawionej powyżej sprawie jest zbliżony zakresowo do stanu faktycznego przedstawionego w zapytaniu. Stąd z wysokim prawdopodobieństwem należy przyjąć, że utworzenie rezerwy będzie nielegalne w kontekście ustawy o finansach publicznych.

Specustawa tu nie pomoże

Niestety brak jest także możliwości, aby taką rezerwę celową mógł utworzyć samodzielnie organ wykonawczy JST, powołując się na specustawę o COVID-19. Owszem w art. 15zn pkt 5 postanowiono, że w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 włodarz może tworzyć tworzyć nową rezerwę celową bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki, przenosząc do niej zablokowane kwoty wydatków (na podstawie art. 260 ust. 1 u.f.p.), to jednak dotyczy to tylko zadań związanych z przeciwdziałaniem epidemii. A poza tym powstanie tej rezerwy celowej jest konsekwencją tzw. blokowania wydatków przez organ wykonawczy jednostki samorządowej w ściśle określonych sytuacjach wskazanych w art. 260 ust. 1 u.f.p. Te przypadki to:
  • niegospodarność w określonych jednostkach,
  • opóźnienia w realizacji zadań,
  • nadmiar posiadanych środków,
  • naruszenia zasad gospodarki finansowej, o których mowa w art. 254.
Analizując podane zapytanie w kontekście ww. art. 15zn pkt 5 specustawy, nie sposób więc przyjąć, że organ wykonawczy JST mógłby skorzystać z tego właśnie mechanizmu. Wskazane zadanie jakkolwiek wpisuje się w tzw. katalog zadań własnych gminy, to jednak brak podstaw, by tworzyć na nie rezerwę celową w ww. trybie. Wydatki te nie pozostają bowiem w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (przy czym nie podjęto próby wykazania tego związku), ponadto aby skorzystać z tego mechanizmu, wymagane jest wprowadzenie ww. blokowania wydatków, a z podanych w zapytaniu okoliczności nie wynika nawet dopuszczalność takiego działania przez organ wykonawczy.
Organ wykonawczy, by utworzyć nową rezerwę celową, nie może też skorzystać z bliźniaczego mechanizmu, tj. z art. 260 ust. 3 ww. u.f.p. (gdzie jest wymóg uzyskania pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego). Jak bowiem wyżej wskazano, uprzednio organ wykonawczy musiałby wprowadzić blokowanie wydatków.

Tylko przy zobowiązaniach, lecz pod warunkiem

Podsumowując, co do zasady, nie jest możliwe utworzenie rezerwy celowej w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego ani w oparciu o ustawę o finansach publicznych, ani specustawę o COVID-19. Dopuszczalność taka istnieje jedynie w przypadku utworzenia rezerwy celowej na finansowanie zobowiązań jednostki samorządowej, gdzie środki na tą rezerwę będą pochodzić z zablokowanych uprzednio innych wydatków przez organ wykonawczy jednostki samorządowej. Taka rezerwa może być utworzona jedynie przez organ wykonawczy, także na podstawie specustawy, w uproszczonym trybie. W kontekście podanego zapytania taka możliwość jednak nie występuję (brak blokowania wydatków), dlatego sugerowane rozwiązanie jest wadliwe.
Podstawa prawna
• art. 222 ust. 2 pkt 1, 260 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)
• art. 15zn pkt 5 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1747)