statystyki

Samorządy opracowują budżety. Ich domknięcie przy spadających przez pandemię dochodach może być bardzo trudne

autor: Leszek Jaworski28.10.2020, 08:16; Aktualizacja: 28.10.2020, 08:16
Gospodarowanie środkami publicznymi, ich gromadzenie oraz wydatkowanie przez JST musi następować w sposób uporządkowany formalnie i merytorycznie, tj. przez roczny plan budżetowy.

Gospodarowanie środkami publicznymi, ich gromadzenie oraz wydatkowanie przez JST musi następować w sposób uporządkowany formalnie i merytorycznie, tj. przez roczny plan budżetowy.źródło: ShutterStock

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p.) nie przewiduje sankcji za niedochowanie terminu przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały budżetowej. Dlatego uważa się, że ma on charakter instrukcyjny.

Gospodarowanie środkami publicznymi, ich gromadzenie oraz wydatkowanie przez JST musi następować w sposób uporządkowany formalnie i merytorycznie, tj. przez roczny plan budżetowy. Procedura jego opracowania i uchwalenia jest szczegółowo uregulowana w ustawie o finansach publicznych. Projekt dokumentu w praktyce przygotowuje skarbnik i podlegli mu pracownicy księgowości, ale przedstawia go radnym – do 15 listopada – włodarz. On też ponosi za niego odpowiedzialność. Uchwałę w tym zakresie jednostki samorządowe powinny przyjąć do końca grudnia (nie później jednak niż do 31 stycznia). W publikacji zebraliśmy najczęściej pojawiające się pytania na temat procedury uchwalania budżetu i udzieliliśmy na nie odpowiedzi. Przy wyjaśnieniu kontrowersyjnych zagadnień szczególnie pomocne było orzecznictwo sądów administracyjnych i uchwały regionalnych izb obrachunkowych.

Wójt/zarząd do 15 listopada musi przedstawić radzie/sejmikowi projekt uchwały budżetowej. Jaka grozi sankcja za naruszenie tego terminu?

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p.) nie przewiduje sankcji za niedochowanie terminu przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały budżetowej. Dlatego uważa się, że ma on charakter instrukcyjny.

Można jednak zastosować ogólne przepisy dotyczące nadzoru, przewidziane w ustawach ustrojowych. Przykładowo, zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji RP lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa go do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem o jego odwołanie do prezesa Rady Ministrów. W przypadku odwołania wójta premier, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru nowego włodarza pełni jego funkcję. W literaturze wskazuje się, że istotną trudnością w zastosowaniu tej procedury jest to, że warunkiem jej wdrożenia jest fakt powtarzającego się naruszenia prawa przez wójta, który trwa mimo wezwania ze strony wojewody. Zauważyć przy tym należy, że w przypadku nieprzedłożenia projektu uchwały budżetowej mamy do czynienia z zaniechaniem, a nie działaniem (P. Walczak, „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”, Legalis 2017/el).

Niezależnie od tego, czy możliwe jest wszczęcie ww. procedury, wskazać należy, że terminowe sporządzenie i przedłożenie przez zarząd JST projektu uchwały budżetowej ma istotne znaczenie dla jednostek podległych. W myśl art. 248 ust. 1 i 2 u.f.p. jednostki te są bowiem zobowiązane do opracowania projektów planów finansowych najpóźniej (ostateczny termin) do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy na podstawie informacji wynikających właśnie z projektu uchwały budżetowej. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że ostatecznym terminem na sporządzenie i przedłożenie przez zarząd JST projektu uchwały budżetowej jest 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Wynika to z art. 240 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym od czasu podjęcia uchwały budżetowej (jednak nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego) podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu. W przypadku nieprzedłożenia projektu uchwały budżetowej do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy brak jest podstaw prawnych do prowadzenia gospodarki finansowej JST, w tym do zaciągania zobowiązań oraz dokonywania wydatków. Oznacza to, że w interesie zarządu JST (jako organu wykonującego budżet) powinno być sporządzenie i przedłożenie projektu uchwały budżetowej przed rozpoczęciem roku budżetowego. I co ważne, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków (Z. Ofiarski (red.), „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz”, LEX 2019/el).

Czy wójt/zarząd może do przekazanego projektu uchwały budżetowej zgłaszać autopoprawki?

W kwestii tej wypowiedziała się Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze w uchwale z 1 grudnia 2010 r. (nr 410/10). Podała ona mianowicie, że po 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy organ wykonawczy JST traci prawo zgłaszania autopoprawek i samodzielnych zmian do przedstawionego przez siebie i przedłożonego do uchwalenia projektu uchwały budżetowej. Odmienne zdanie wyraziła RIO we Wrocławiu w uchwale z 27 lipca 2011 r. (nr 73/11). Według niej – w świetle art. 240 u.f.p. – do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedłożony organowi stanowiącemu JST i RIO w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 238 ust. 1 u.f.p.). A zatem tylko tak przedstawiony projekt, a nie zmieniony projekt uwzględniający wnoszone przez organ wykonawczy poprawki, może stanowić podstawę gospodarki finansowej w przypadku nieuchwalenia budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego. Wrocławska RIO podkreśliła, że poprawki organu wykonawczego powinny być głosowane w trakcie debaty poprzedzającej podjęcie uchwały budżetowej. Po przeprowadzonym głosowaniu poszczególnych poprawek powinno nastąpić głosowanie projektu uchwały budżetowej uwzględniającego przyjęte korekty. Zarysowana procedura – wskazana przez wrocławską RIO – jest najczęściej aprobowana. Resumując: zarząd JST nie ma kompetencji do wprowadzania zmian w tym projekcie, a autopoprawka to wyłącznie wniosek o zmianę projektu uchwały budżetowej, będący przedmiotem głosowania na sesji.

Czy od negatywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej przysługuje odwołanie?

Opinię dotyczącą projektu uchwały budżetowej wydaje skład orzekający kolegium RIO. Od opinii tej, wydanej w formie uchwały składu orzekającego, zarządowi JST służy odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Jest ono rozpatrywane nie później niż w terminie 14 dni od daty jego wniesienia. Ustawowe określenie stosunkowo krótkiego terminu rozpatrzenia odwołania od wydanej opinii wynika z konieczności zachowania terminów wynikających z art. 239 u.f.p., które dotyczą podejmowania uchwały budżetowej przez organ stanowiący JST przed rozpoczęciem roku budżetowego, ewentualnie w jego pierwszym miesiącu.

Zarząd JST przekazuje RIO projekt uchwały budżetowej do 15 listopada. Wydana przez skład orzekający opinia o projekcie uchwały budżetowej może być pozytywna albo negatywna, jeżeli organ nadzoru stwierdzi istotne naruszenie prawa. Opinia może być również pozytywna z uwagami – jeżeli ustalone przez RIO uchybienia mają nieistotny charakter. Co trzeba podkreślić, opinia nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, dlatego nie może być zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadku wydania przez RIO negatywnej opinii o projekcie uchwały budżetowej nie jest wystarczające przedstawienie jej organowi stanowiącemu w trybie art. 238 ust. 3 u.f.p. Artykuł 21 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych nakłada bowiem na organ wykonawczy JST obowiązek przedłożenia jej opinii organowi stanowiącemu wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty. Opinia RIO o projekcie uchwały budżetowej, bez względu na jej treść, nie ma jednak charakteru wiążącego dla organu stanowiącego JST (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3369/05). Nie wstrzymuje również procedury uchwalania budżetu. Jej treść, a w szczególności zarzuty w niej zawarte, powinny jednak zostać wzięte pod uwagę przed podjęciem uchwały. Należy bowiem mieć na względzie, że podjęta uchwała budżetowa jest badana przez RIO w trybie kontroli następczej, czyli już po podjęciu uchwały budżetowej.


Pozostało 73% tekstu

Prenumerata wydania cyfrowego

Dziennika Gazety Prawnej
7,90 zł
cena za dwa dostępy
na pierwszy miesiąc,
kolejny miesiąc tylko 79 zł
Oferta autoodnawialna
KUPUJĘ

Pojedyncze wydanie cyfrowe

Dziennika Gazety Prawnej
4,92 zł
Płać:
KUPUJĘ
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu tylko za zgodą wydawcy INFOR Biznes. Kup licencję

Polecane

Reklama

Twój komentarz

Zanim dodasz komentarz - zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.

Widzisz naruszenie regulaminu? Zgłoś je!



30 lecie samorządności - Związek Miast Polskich



Redakcja poleca

Galerie

Wyszukiwarka kancelarii

Szukaj

Polecane