Samorządy z powodu pandemii będą jednak szukać oszczędności i wtedy prawdopodobnie więcej jednostek trafi do wspólnej obsługi. A to może spowodować redukcję etatów księgowych.

TEMAT: Centrum usług wspólnych
PROBLEM: Czy to sposób na oszczędności w czasie COVID-19
W całym kraju rośnie zagrożenie COVID-19. Statystyki są alarmujące. Prawdopodobnie rozpoczęła się druga fala pandemii, zapowiadana już wiosną. Można się spodziewać, że ci urzędnicy, którzy jeszcze nie pracowali zdalnie albo wrócili już do pracy w urzędzie, będą ponownie wysłani do wykonywania swoich obowiązków służbowych w domu. Pandemia nie tylko dezorganizuje pracę w urzędach, wymusza zachowanie dystansu społecznego, lecz także ma wpływ na finanse samorządu. Musi on szukać oszczędności. Czy zatem obecna sytuacja upowszechni tworzenie samorządowych centrów usług wspólnych, które miały obniżać koszty obsługi? Czy są one rozwiązaniem na zachowanie dystansu i pracę zdalną?

1. Brak możliwości ograniczenia kontaktów

Epidemia nie wpłynie na lawinowe tworzenie tych jednostek, bo jest jedna kwestia, która to może hamować. Okazuje się bowiem, że nawet zastosowanie CUW nie pozwoli obecnie na całkowite ograniczenie kontaktów międzyludzkich. Dlaczego? Zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji dyrektorów jednostek obsługiwanych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego czy przeniesienia wydatków. Dlatego dyrektorzy tych jednostek muszą być częstymi gośćmi w siedzibie CUW. Andrzej Wasilewski, skarbnik gminy Gietrzwałd, biegły sądowy w sprawach finansów publicznych i rachunkowości budżetowej, uważa, że CUW nie może przejmować kompetencji kierowników jednostek do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Zatem kierownik jednostki powinien stwierdzić, czy dany dowód potwierdzający operację gospodarczą jest przez niego akceptowany. Andrzej Wasilewski tłumaczy, że najczęściej stosowaną metodą jest pisemna adnotacja kierownika „Akceptuję do wypłaty” na odwrocie takiego dowodu źródłowego. Czy da się to zrobić zdalnie, pyta retorycznie ekspert. ‒ Ponadto ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175), nadając w art. 54 uprawnienia głównemu księgowemu do zwrotu dokumentu właściwemu rzeczowo pracownikowi, jakby z ukrycia włącza pracowników jednostki obsługiwanej (np. intendenta, sekretarkę, konserwatora) w dekretację dokumentu – zauważa Andrzej Wasilewski. ‒ To oni dokonują opisu merytorycznego i wskazują obszar ponoszonego wydatku. Aby potwierdzić związek lub brak związku dokumentu z ustawą o VAT i prawem zamówień publicznych konieczne są kolejne podpisy. Także na odległość? Obecnie przy tych systemach jest to niemożliwe – twierdzi ekspert. Wszystkie wskazane wyżej pieczątki podlegają kontroli w ramach jednostki samorządu terytorialnego, ale także kontrolom zewnętrznym, które skrupulatnie wykazują takie braki. Ekspert zastrzega, że o ile np. we wspólnym zaopatrzeniu gospodarczym jednostek praca zdalna sprowadzi się do złożenia elektronicznego zamówienia, o tyle w obsłudze finansowej sprawny obieg dokumentów i wymagane uczestnictwo wielu osób przy zatwierdzaniu dowodów źródłowych powoduje już pewne komplikacje. Do tego elektroniczny obieg dokumentów w niektórych jednostkach pozostawia wiele do życzenia i argument elektronizacji usług, a dzięki temu ograniczenia interakcji społecznych, nie ma przełożenia na tworzenie CUW.
Wniosek: ‒ Do pełnej zdalnej pracy w obszarze finansów niezbędne są zmiany legislacyjne sankcjonujące podpis elektroniczny odnoszący się do zapisu dokumentu w programie finansowo-księgowym, a nie do samej papierowej wersji dokumentu – uważa ekspert. Według niego wymaga to także dostosowania oprogramowania stosowanego w JST. Powinno ono być kompleksowe i pełne, jednolicie obejmujące wszystkie zagadnienia mające odbicie w księgowości. ‒ Dostęp i kolejność poszczególnych etapów dekretowania i akceptowania dokumentów to już tylko techniczna sprawa powszechności podpisu elektronicznego i odpowiednich zabezpieczeń – wyjaśnia Andrzej Wasilewski.

2. Zwiększenie liczby jednostek obsługiwanych

O tym, że pandemia nie wpłynie na upowszechnienie CUW, jest też przekonany Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy. Jego zdaniem okres epidemii i związane z tym nowe rozwiązania prawne nie mają wpływu na podjęcie formalnych działań dotyczących tworzenia czy likwidacji jednostek obsługujących. ‒ Możliwość tworzenia takiej obsługi istnieje od 1 stycznia 2016 r. Minęło prawie pięć lat funkcjonowania podstawy prawnej, a zatem większość samorządów miała już sporo czasu na podjęcie uchwał w przypadku zdecydowania się na zapewnienie wspólnej obsługi – zauważa prawnik. I dodaje, że obecna sytuacja może stanowić raczej przesłankę do podjęcia działań zmierzających do ograniczenia zatrudnienia, w tym poprzez ograniczenie samodzielnego rozliczania się poszczególnych jednostek właśnie poprzez wciągnięcie ich do wspólnych jednostek obsługi. Potwierdza to Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. w Poznaniu, który wskazuje, że obecna sytuacja niekoniecznie spowoduje powstanie większej liczby CUW, ale może zachęcić samorządowców do zwiększenia liczby jednostek, które będę przez nie obsługiwane.
Tę tendencję zauważa także główna księgowa placówki oświatowej, która zastrzegła anonimowość. ‒ Chodzą słuchy o potrzebie centralizacji obsługi finansowo-księgowej, ale dyrektorzy placówek bronią się jak mogą – mówi księgowa. Jej zdaniem centralizacja tych usług jest obecnie nieunikniona. ‒ Systemy księgowe, którymi dysponujemy, operują danymi w chmurze, więc spokojnie można już dzisiaj je scentralizować – uważa księgowa. Również Andrzej Wasilewski twierdzi, że wspólna obsługa prawna jednostek gminnych w CUW przy użyciu narzędzi informatycznych i elektronicznej wymiany spraw jest możliwa.
Wniosek: Według Bartosza Góry tworzenie już CUW jest niewątpliwie specyficzne dla każdej z JST i wymaga przeprowadzenia analiz i symulacji, które pozwolą na ustalenie, czy działania w tym zakresie mają racjonalne przesłanki i przyczynią się do efektywności działania oraz znalezienia faktycznego źródła oszczędności. ‒ Przepis nie ma charakteru obligatoryjnego, a zatem możliwe jest pozostawienie obsługi przez każdą z jednostek oddzielnie, utworzenie jednostki dla wspólnej obsługi, rezygnacja ze wspólnej obsługi i powrót do samodzielnej obsługi. Oto decyzje, przed którymi stanęli obecnie samorządowcy – twierdzi mecenas.

3. Wydłużenie pracy zdalnej nie wpłynie na liczbę CUW

Szerokie wykorzystywanie możliwości wykonywania pracy zdalnej, choćby nie wiem jak pobożne były nasze życzenia, nie upowszechni tworzenia centrów usług wspólnych – twierdzi dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu. I dodaje, że tego rodzaju outsourcing może być korzystny i dla dużej, i dla małej JST, tak jak opłacalny jest dla przedsiębiorstw, którego korzystają z podobnych centrów. ‒ Jednak te JST, które chciały utworzyć CUW, utworzyły je niezależnie od zmiany stosunków prawnych, gospodarczych i finansowych wywołanych przez COVID-19 – podkreśla prawniczka. Jej zdaniem wydłużenie możliwości wykonywania pracy zdalnej w urzędach JST i jednostkach organizacyjnych nie ma wpływu na tworzenie CUW również z tego względu, że o jego utworzeniu decydują niekiedy nie tylko względy ekonomiczne, lecz także kwestia jakości świadczonych usług. Pracownicy CUW mają wąski zakres kompetencji, co prowadzi do ich wyspecjalizowania w danych dziedzinach.
Z kolei zdaniem Mateusza Karciarza relację pomiędzy pracą zdalną a CUW należy rozpatrywać bardziej indywidualnie, biorąc pod uwagę zwłaszcza zakres zadań przekazanych CUW do realizacji. ‒ Praca zdalna w CUW ma sens wyłącznie w zakresie realizacji zadań, przy których możliwa jest klasyczna praca biurowa, niewymagająca osobistego przebywania w siedzibie CUW. W przypadku JST problem z pracą zdalną pojawia się jednak również z punktu widzenia obiegu dokumentów, na których pracuje CUW. Wiele samorządów w dalszym ciągu nie digitalizuje wpływających dokumentów, posługując się jedynie ich wersjami papierowymi – zauważa Mateusz Karciarz.
Wniosek: Według dr Karoliny Rokickiej-Murszewskiej utworzenie CUW to pewnego rodzaju szansa, aby zwiększyć efektywność i konkurencyjność, jak również dostosować struktury w sposób elastyczny do potrzeb i warunków danej jednostki samorządu terytorialnego. Praca zdalna stanowi także sposób na zwiększanie efektywności. – Połączenie tych dwóch formuł może, ale nie musi przysłużyć się samorządom. Należy bowiem pamiętać, że organizacja pracy zdalnej sama w sobie bywa wyzwaniem, w szczególności jeśli chodzi o motywowanie pracownika i monitorowanie efektów jego pracy – twierdzi prawniczka. I zauważa, że wobec tego niekoniecznie samorządy mogą być zainteresowane rozwijaniem pracy zdalnej i tworzeniem nowej struktury, jaką jest centrum usług wspólnych. ©℗
Z orzecznictwa
Centrum usług wspólnych jest jednostką o charakterze wyłącznie usługowym (pomocniczym) zapewniającą wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną jednostek obsługiwanych. Utworzenie takiej jednostki nie ogranicza organizacyjnej samodzielności placówek, ale jedynie polega na przydzieleniu wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej zadań innych jednostek, które w przeciwnym wypadku musiałyby być realizowane przez nie same. W założeniu powołanie takiej jednostki ma obniżyć koszty działalności i zapewnić sprawniejszą realizację ich zadań. Jednoznacznie usługowy charakter tej jednostki wyklucza możliwość powierzenia jej do realizacji zadań stricte należących do konkretnych organów lub podmiotów.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 15 lipca 2019 r., nr NPII.4131.1.450.2019
Zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Kompetencje te zostały pozostawione do wyłącznej właściwości kierowników jednostek obsługiwanych ze względu na fakt, że stanowią one podstawę odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 865/18
Główna księgowa ośrodka pomocy społecznej nie może zaskarżyć uchwały rady gminy o utworzeniu wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy.
Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 755/18
W treści statutu Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych wskazano, iż zakres wspólnej obsługi finansowo-księgowej, administracyjnej i organizacyjnej obejmuje: „rozliczanie i przekazywanie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli”. Zadanie to nie mieści się w zakresie obsługi administracyjnej i organizacyjnej, gdyż nie jest zadaniem jednostek obsługiwanych, lecz jest obowiązkiem organu prowadzącego szkołę.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 5 stycznia 2017 r., nr NPII.4131.1.2.2017
W załączniku do uchwały wymieniono zakres obowiązków, których wykonywanie będzie należało do Biura Obsługi Szkół Samorządowych jako jednostki obsługującej. Wśród nich znalazło się zadanie polegające na opiniowaniu arkuszy organizacyjnych przedszkoli przed ich przedłożeniem do zatwierdzenia. (...) Organami posiadającymi kompetencje we wskazanym zakresie, zgodnie z wolą prawodawcy, są dyrektor oraz organ prowadzący szkołę (tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta). Nie ma przy tym mowy o angażowaniu w drodze aktu prawa miejscowego innych podmiotów w tryb pracy nad sporządzaniem arkuszy organizacyjnych, ponieważ możliwości takiej nie przewidują przepisy. Biuro Obsługi Szkół Samorządowych upoważnione zostało do przygotowywania wszelkich projektów uchwał dotyczących oświaty wynikających z realizacji Karty Nauczyciela i ustawy o systemie oświaty, czym naruszono art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Wobec tego, rada gminy nie może tego uprawnienia przenieść na jednostkę organizacyjną, będącą jednostką obsługującą. Podobne uwagi należy odnieść do zadania przyjmowania wniosków o stypendia i zasiłki szkolne i sporządzania decyzji burmistrza w sprawie ich przyznania. To burmistrz jest upoważniony do działania w tym zakresie.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 15 lipca 2016 r., nr P-1.4131.178.2016.AB
Z art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych są one przekazywane w całości. Zatem nie istnieje możliwość wymienienia zadań z zakresu rachunkowości, które zostaną przekazane jednostce obsługującej.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 9 czerwca 2016 r., nr NPII.4131.1.337.2016
Uwaga! Więcej o centrach usług wspólnych w dwutygodniku Rachunkowość Budżetowa nr 21/2020: „Inwentaryzacja w jednostkach obsługiwanych przez CUW” (dodatek Rachunkowość w oświacie)