Jeszcze nie wiadomo, jak bardzo zmniejszą się dochody samorządów w wyniku kryzysu – czy czeka je zapaść finansów komunalnych, czy jedynie konieczność dużych oszczędności. Pewne jest jedno – szczególnie zagrożone są budżety najbogatszych jednostek, tj. płatników janosikowego.
W kwietniu do jednostek samorządowych trafiły jeszcze środki z zaliczek podatkowych należnych za dochody przedsiębiorstw czy pensje pracowników w przedkryzysowym lutym. Niestety już w maju tak dobrze nie będzie – kryzys związany z koronawirusem uszczupli przede wszystkim dochody podatkowe, zwłaszcza o wpływy z podatków dochodowych i podatku od czynności cywilnoprawnych. Finanse poszczególnych samorządów ucierpią tym bardziej, im większy procent całości ich dochodów przynoszą podatki. A to oznacza, że w najgorszej sytuacji znajdą się płatnicy janosikowego. Oczywiście dochody z PIT spadną w stosunku do prognoz dla wszystkich o ten sam procent (ze względu na system podziału tych środków), lecz dla płatników janosikowego będzie to znacząco większa część dochodów ogółem.
Kto musi płacić
Ustawa z 13 października 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 23; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz.374; dalej: u.d.j.s.t.) zobowiązuje do wpłat samorządy o najwyższych dochodach podatkowych w przeliczeniu na mieszkańca. Płatników jest stosunkowo niewielu. Do końca tego roku 520 mln zł na ten cel ma wpłacić 97 gmin, których dochody podatkowe dwa lata temu przekroczyły 150 proc. średniej (tj. łącznych dochodów podatkowych wszystkich gmin przeliczonych na mieszkańca kraju). Z kolei 50 powiatów i miast na prawach powiatu, których dochody podatkowe przekroczyły dwa lata temu 110 proc. średniej, ma wpłacić 1 044 mln zł, a najbogatsze woj. mazowieckie – 395 mln zł. Łącznie na janosikowe wszystkie jednostki będą musiały przekazać 1 959 mln zł.
Najtrudniejsza będzie sytuacja zobowiązanych do wpłat powiatów ziemskich. Najbogatszy z nich – powiat piaseczyński – ma wpłacić w 2020 r. jeszcze 36 mln zł (w zeszłym roku wpłata na janosikowe kosztowała go 37,8 proc. dochodów podatkowych i 16,7 proc. wszystkich dochodów). Konieczność dalszego dokonywania wpłat przy spadku dochodów może w tym roku oznaczać dla niego całkowitą ruinę finansową.
Paradoksalnie na kryzysie mniej ucierpią finanse uboższych jednostek samorządowych, tzn. tych, które osiągają niższe dochody podatkowe. A to dlatego, że uzupełniają je transfery (przede wszystkim subwencja wyrównawcza), które – przynajmniej jak na razie – pozostają bez zmian. Reasumując, przy głębokim spadku wpływów z podatków może dojść do takiej sytuacji, że samorządy, których dochody opierają się na subwencji, będą bogatsze od tych, których dochody opierają się na podatkach.
Apele o zawieszenie kontra budżet państwa
Z związku z epidemią Unia Metropolii Polskich i Związek Miast Polskich zaapelowały o zaniechanie w tym roku poboru wpłat na janosikowe. Wydaje się, że jest to rozwiązanie uzasadnione. Problemem jest to, że wpłaty finansują subwencję równoważącą dla gmin i powiatów oraz subwencję regionalną dla województw. Ich brak to uszczerbek dochodów beneficjentów tych części subwencji. Co istotne, wbrew temu, co można sądzić, otrzymują je zasadniczo nie samorządy uboższe, lecz te, które mają szczególne – wskazane w u.d.j.s.t. – potrzeby wydatkowe (np. z powodu ponadprzeciętną długość dróg albo ponadprzeciętne wydatki na dodatki mieszkaniowe) niezależnie od wysokości dochodów. Tymczasem kwoty części równoważącej i regionalnej subwencji są zapisane w budżecie państwa. Zaniechanie wpłat oznaczałoby więc konieczność ich sfinansowania z budżetu państwa. Potrzeba na to ok. 1,5 mld zł, a więc mniej niż suma wpłat, jakie mają wpłynąć do końca roku (ok. 2 mld zł).
Potrzebne modyfikacje
Na poziomie gminnym algorytm nie dzieli pełnej kwoty wpłat. W tym roku łączna wysokość wpłat jest wyższa o 332 mln zł niż finansowana przez nie subwencja równoważąca. Normalnie środki te przechodzą do rezerwy, dzielonej w drugiej połowie roku przez ministra finansów w porozumieniu z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Można je przeznaczyć także na częściowy zwrot wpłat ich płatnikom. Należy postulować przyspieszenie podjęcia decyzji w tej sprawie i przeznaczenie na ten cel całej dostępnej kwoty, co na resztę roku obniżyłoby gminne wpłaty niemal o dwie trzecie.
Z kolei na poziomie wojewódzkim od 2015 r. działa mechanizm, który ma zabezpieczać płatnika przed nadmierną wpłatą na janosikowe, kiedy spadają jego dochody. Artykuł 70a ust. 4 udjst obniża o 10 proc. wpłatę, kiedy łączne dochody podatkowe płatnika w drugim półroczu poprzedniego roku i pierwszym półroczu bieżącego roku są o ponad 10 proc. niższe od łącznych dochodów podatkowych w okresie o rok wcześniejszym. W tej konkretnej sytuacji przepis każe wziąć pod uwagę okres, przez którego większą część dochody rosły, więc mechanizm najprawdopodobniej nie zadziała. Jego zaletą jest natomiast to, że beneficjenci systemu mają zapisane w budżetach (na podstawie informacji ministra finansów) jedynie 90 proc. kwot subwencji regionalnej wyliczonych według wysokości wpłat. Dlatego stosunkowo niewielką modyfikacją przepisu można obniżyć wpłatę woj. mazowieckiego o 10 proc. w skali roku, tj. o 59 mln zł, bez rekompensaty dla beneficjentów.
Na poziomie powiatowym kwotę potrzebną na sfinansowanie subwencji równoważącej można zmniejszyć o część środków przeznaczonych na autokorektę systemu. 24 proc. środków zebranych dzięki wpłatom jest przeznaczone na uzupełnienie dochodów tych jednostek, których dochody z subwencji wyrównawczej oraz równoważącej pomniejszone o wpłaty byłyby niższe niż rok wcześniej. W tym roku w związku ze wzrostem wpłat z takiej korekty korzystają liczni płatnicy janosikowego. Przy zawieszeniu wpłat staje się to zbędne.
Rozwiązania cząstkowe
Przy założeniu, że państwo nie może podjąć wysiłku finansowego związanego z przerzuceniem na niego janosikowego, możliwe są rozwiązania cząstkowe. Przykładowo: obniżenie wpłaty o 50 proc., a zarazem brakująca do sfinansowania subwencji kwota (ok. 750 mln zł) pochodziłaby z budżetu państwa. Można też pomyśleć – za akceptacją komisji wspólnej – o solidarnym podzieleniu się konsekwencjami kryzysu przez płatników i beneficjentów janosikowego. A więc wpłaty uległyby na resztę roku zmniejszeniu, np. o połowę, i odpowiednio zmniejszone byłyby kwoty subwencji równoważącej/regionalnej. Rozwiązanie takie jest warte rozważenia, gdyż wpłaty obciążają nieliczne jednostki samorządowe, zaś beneficjentami subwencji jest bardzo wiele samorządów (w tym również płatnicy). Kwoty, które mogą doprowadzić do zapaści finanse płatników janosikowego, po rozłożeniu na bardzo licznych beneficjentów nie zmniejszą znacząco ich dochodów.
