Niebawem czas podejmowania uchwał budżetowych i w związku z tym, jako radny, mam pytanie. Czy jeżeli w toku prac nad uchwałą wniosek któregoś z radnych, np. dotyczący sfinansowania budowy chodnika, nie zostanie uwzględniony, to może on zaskarżyć uchwałę budżetową?
Nie, bo zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o finansach publicznych wykluczają możliwość zaskarżenia uchwały budżetowej przez radnego, m.in. z powodu nieuwzględnienia jego wniosku do budżetu zgłoszonego na sesji budżetowej rady gminy.

Podział ról

Reklama
Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady należy zaś uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z jego wykonania oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Przepis ten koreluje z art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Wynika z niego, że do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej w celu zaopiniowania:
  • organowi stanowiącemu,
  • regionalnej izbie obrachunkowej.
Podział kompetencji w podejmowaniu uchwały budżetowej jest więc wyraźny, co znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lipca 2009 r. (sygn. akt V SA/Wa 763/09). WSA przypomniał m.in., że przygotowanie projektu uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji wójta, uchwalanie budżetu jest zaś wyłączną kompetencją rady gminy. „Zatem w procesie tworzenia budżetu uczestniczą oba organy gminy na zasadzie wyłączności posiadanych kompetencji każdego z organów. Konsekwencją tego jest podział procedury tworzenia budżetu na fazę opracowania projektu uchwały budżetowej przez organ wykonawczy oraz na fazę rozpatrzenia projektu budżetu przez organ stanowiący” – uznał sąd.
Z kontekstu podanego zapytania wynika, że chodzi o finalny etap procedowania budżetu, czyli sesję rady gminy, na której następuje rozpatrywanie projektu budżetu zgłoszonego przez wójta przez organ stanowiący, czyli przez radę gminy. Jednak, czy niezadowolony radny może zaskarżyć – w razie nieprzyjęcia jego wniosku formalnego – uchwałę budżetową?

Wątpliwy interes

Miarodajnym przepisem w tym zakresie wydaje się art. 101 ust. 1 u.s.g. Wynika z niego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może ten akt zaskarżyć do sądu administracyjnego. Jednak tylko z pozoru stwarza on możliwość wniesienia przez radnego skargi na uchwałę budżetową. W orzecznictwie sądowym akcentuje się bowiem, że w trybie skargowym trzeba wykazać związek między skarżoną uchwałą a indywidualną sferą prawną skarżącego. Trafnie zinterpretowano ten warunek w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II GSK 1374/11), gdzie jest mowa o tym, że interes prawny z art. 101 ust 1 u.s.g. musi „być normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny”.
Pomocne może też być stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w postanowieniu z 2 czerw ca 2016 r. (sygn. akt I SA/Gl 455/16). W tamtej sprawie skargę na uchwałę budżetową do sądu administracyjnego również skierował radny gminny, niezadowolony, że podczas sesji budżetowej nie przyjęto jego wniosku o realizację dodatkowego zadania w gminie. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia przyjął m.in., że: „uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter uchwały budżetowej wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a mieszkańcy nie mogą korygować budżetu w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Swoje uprawnienia w tym zakresie wynikające z przynależności do wspólnoty realizują natomiast przez udział w wyborach, a w określonych sytuacjach również w referendum (…)”. Sąd wskazał też, że samo określenie pewnych kwot w uchwale budżetowej nie rodzi jeszcze uprawnienia do możliwości jej zaskarżenia. Jak trafnie zauważono, wspomniana uchwała nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich ani zobowiązań wobec osób trzecich. W konsekwencji skarżący nie może wywodzić z nieuwzględnienia proponowanej inwestycji prawa do zaskarżenia uchwały budżetowej. Co istotne, powyższego założenia nie zmienia okoliczność tego rodzaju, że skarżący jest radnym powołującym się nawet na rzekome wadliwości trybu procedowania nad budżetem na etapach wcześniejszych, w tym w komisjach.
wAŻNE Tryb skargowy z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru powszechnej skargi i nie przysługuje każdemu i w każdych okolicznościach.
Podstawa prawna
• art. 18 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)
• art. 238 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2020)