To jeden z wniosków, który płynie z najnowszego, niekorzystnego dla przedsiębiorców z branży odpadowej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Czwartkowe rozstrzygnięcie (sygn. akt II OSK 97/19) wskazuje też, że stanowisko sądu, do tej pory dość chwiejne, się ujednolica.

Co ono oznacza w praktyce? To, że nie ma znaczenia, ile tysięcy ton śmieci zakład komunalny może realnie przetworzyć w ciągu roku zgodnie z przyjętym reżimem technologicznym, bo liczy się tylko górna granica – zapisana na sztywno i ustalona przez sejmik – w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (WPGO). Innymi słowy, choćby spółka była w stanie przyjąć, a potem wysegregować i zagospodarować kilkadziesiąt tysięcy ton więcej i odciążyć tym sposobem inne instalacje w regionie, nie może tego zrobić.

Wyrok dotyka jednej z fundamentalnych i trudnych w interpretacji kwestii, czyli niejasnej roli WPGO w systemie gospodarki komunalnej. Przypomnijmy, że plany były opracowywane, by Polska spełniła unijny warunek ex ante i mogła ubiegać się o fundusze wspólnotowe na inwestycje w zakłady przetwarzania. W dokumentach miała oszacować, ile odpadów produkują mieszkańcy każdego regionu oraz ile instalacji potrzeba wybudować, by nie doszło do sytuacji, że śmieci zalegają na ulicach, bo nie ma co z nimi zrobić.

Zdaniem ekspertów ostatnie stanowisko sądu osłabia szanse na formalne dostosowanie mocy przerobowych do realnego zapotrzebowania na rynku. A jest ono dużo większe, niż wynika to ze statystyk, na podstawie których ustalane były przepustowości w planach. Dlaczego? Bo produkujemy więcej śmieci, niż podaje GUS (12,5 mln ton), ale z powodu m.in. nieszczelności ewidencji w gminach, które mają rozbieżności między liczbą mieszkańców a deklaracji śmieciowych, duża część strumienia odpadów ginie w systemie.

Bilansowanie systemu

Jedną z kluczowych wątpliwości pozostaje to, jakiego rodzaju dokumentem jest WPGO: czy tylko planistycznym, czy też stanowi on źródło prawa, a jeżeli to drugie, to do jakiego stopnia może on reglamentować działalność spółek i narzucać im konkretne rozwiązania. Taki właśnie spór legł u podstaw ostatniej rozpatrywanej przez NSA sprawy. Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. MBP) obsługujący 17 gmin w Wielkopolsce zawnioskował o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Chciał zwiększyć przepustowość swojej instalacji w sumie o 59 tys. ton rocznie. To dużo, biorąc pod uwagę, że w planie inwestycyjnym, będącym załącznikiem do WPGO, miał wpisaną maksymalną moc przerobową na poziomie 83 tys. ton.

MBP podkreślał jednak, że ten limit wydolności instalacji jest w dokumentach zaniżony w stosunku do jej rzeczywistych możliwości technologicznych. Mówiąc wprost: przez wszystkie sortownie, taśmy i kompostownie mogłyby przejść dodatkowe odpady z okolicznych gmin.

Marszałek województwa nie zgodził się na zapisanie wyższych mocy przerobowych w nowym pozwoleniu zintegrowanym, o którego zmianę wnioskowała spółka. Wskazał, że gdyby odejść od sztywnego uregulowania parametrów i warunków technicznych (w tym właśnie mocy przerobowych) w WPGO, to nic nie stałoby na przeszkodzie, by dowolnie je zwiększać, co czyniłoby z zakładów przetwarzania studnię bez dna, a z planów gospodarki odpadami groteskowo zbędny dokument.

– Celem WPGO jest zaś bilansowanie systemu, aby warte miliony złotych nie były przewymiarowane lub odwrotnie, zbyt małe, by zagwarantować, że strumień odpadów od mieszkańców będzie regularnie i bez zakłóceń przetwarzany – przekonywał organ.

Konflikt dwóch wartości

Zakład komunalny argumentował z kolei, że plan gospodarki odpadami jest aktem o charakterze nienormatywnym i nie może ograniczać działalności spółki, co byłoby naruszeniem konstytucyjnego prawa prowadzenia działalności gospodarczej.

Do tego stanowiska przychylił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Potwierdził on, że WPGO jest dokumentem planistycznym, którego treść nie zawiera powszechnie obowiązujących norm prawnych. Odwołał się przy tym do wyroku NSA z 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1670/15), z którego wynika, że dane podane w planie są jedynie szacunkami opartymi na prognozach i danych przesłanych z gmin. – Sam plan nie stwarza więc praw i obowiązków po stronie instalacji, lecz odzwierciedla określone tendencje na rynku odpadów – twierdził sąd.

NSA nie zgodził się z tą argumentacją i uchylił korzystny dla spółki wyrok, chociaż zauważył, że normatywny charakter WPGO był już wielokrotnie kwestionowany. Uznał jednak, że zapisy planu są wiążące i określają sposób rozpatrywania spraw administracyjnych, podobnie jak w przypadku np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które choć są normatywne tylko w części, to jednak określają i wpływają na obowiązki stron.

Sąd podkreślił też, że przepustowość instalacji jest jednym z kluczowych parametrów określonych w planach. Nie można więc wywodzić, że jego zmiana będzie bez znaczenia dla systemu, który zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy ma być zbilansowany.

Skutki po nowelizacji

Rozstrzygnięcie ma wiele implikacji dla branży. Kluczowa jest ta, że instalacje komunalne, które chciałyby w najbliższym czasie podwyższyć swoje limity i móc skupować oraz przetwarzać więcej odpadów, by np. zyskać przewagę konkurencyjną względem innych podmiotów, nie będą mogły tego tak łatwo zrobić. A warto przypomnieć, że na mocy najnowszej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 730 ze zm.) zarówno firmy odbierające odpady, jak i gminy nie są już związane przy wyborze instalacji regionalnymi restrykcjami.

Nowela przekreśliła podział na regiony, co otworzyło rynek i – jak przekonuje resort – przerwie monopol instalacji, do których do tej pory gminy musiały oddawać odpady. Przeciwnicy tego rozwiązania obawiają się zaś, że w skrajnych przypadkach śmieciarki będą jeździć przez pół Polski. Pewne jest, w świetle ostatniego wyroku NSA, jedno – instalacje z różnych regionów Polski będą musiały ze sobą konkurować, ale nie poprzez zwiększenie mocy przerobowych. 

OPINIA

Instalacje nie powinny jeszcze składać broni

Prof. UAM dr hab. Krystian M. Ziemski senior partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, radca prawny reprezentujący skarżącą spółkę z branży odpadowej

Ustne motywy wydanego wyroku były niezwykle lakoniczne i trudno na ich podstawie szczegółowo skomentować stanowisko NSA. Przepisy regulujące WPGO od samego początku nastręczały wątpliwości interpretacyjnych. Pod względem systemowym wątpliwe jest samo przyznawanie statusu RIPOK (obecnie Instalacji Komunalnej) w drodze uchwały sejmiku województwa, a nie w formie decyzji administracyjnej. Wysoce dyskusyjnym jest też, czy nie będąc aktem powszechnie obowiązującym (jest to bowiem uchwała niebędąca aktem prawa miejscowego), może ona warunkować zakres prowadzonej działalności gospodarczej. Równie duże wątpliwości budzi uzależnianie mocy przerobowych instalacji określanych w pozwoleniu zintegrowanym od de facto uznaniowej decyzji organów województwa wyrażanej w WPGO. Należy podkreślić, że prawo ochrony środowiska warunkuje odmowę wydania pozwolenia zintegrowanego niezgodnością zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z planami gospodarki odpadami. Przepis ten nie odnosi się do wielkości mocy przerobowych, a do sposobu gospodarowania. Przyjmowane w wielu WPGO moce przerobowe – znacząco zaniżone względem rzeczywistego strumienia odpadów – stały się jedną z istotnych przyczyn ograniczania możliwości zagospodarowania określonych frakcji, co bezpośrednio wpłynęło na wzrost opłat dla mieszkańców. Skutkuje to też odmowami przyjmowania przez instalacje odpadów, choć posiadają możliwości techniczne ich zagospodarowania.

ORZECZNICTWO

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 97/19.