Do 30 czerwca br. po raz pierwszy włodarze i zarządy powiatów (województw) przedkładali raporty o stanie kierowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego. Rady/sejmiki po debacie z udziałem mieszkańców oceniały ten dokument, co przekładało się na udzielenie lub nie wotum zaufania dla władz konkretnej JST.
Przypomnijmy, że raport o stanie JST został wprowadzony do regulacji ustrojowych samorządu ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. poz. 130; dalej: u.z.n.u.). Nie jest znany sens dodania tego instrumentu, bo równocześnie z raportem wójt/zarząd składa sprawozdanie z wykonania budżetu. Ale choć procedury są ze sobą powiązane, to ich przebieg jest niezależny. I to często sprawia gminom problemy. Jednak między raportem a sprawozdaniem z wykonania budżetu jest ważna różnica. Procedura absolutoryjna (związana z wykonaniem budżetu) odbywa się według znanych z góry kryteriów, tj. oceny, czy budżet był wykonany zgodnie z wolą rady, a więc zgodnie z uchwałą budżetową, a także czy wykonanie to było rzetelne, celowe i gospodarne. Takich wskaźników oceny raportu u.z.n.u. nie wprowadziła. Czym to może skutkować? – Raport zamiast służyć do kontroli władzy, może pełnić funkcję narzędzia walki politycznej i interpersonalnej – wyjaśnia dr Jakub H. Szlachetko, adwokat, prezes Zarządu Instytutu Metropolitalnego, wykładowca na Uniwersytecie Gdańskim. Dziś już wiadomo, że w niektórych jednostkach tak to narzędzie zostało wykorzystane. A przynajmniej tak odebrali sytuację ci włodarze, którzy mieli kłopot z uzyskaniem wotum zaufania. Dla przykładu – burmistrz Namysłowa głosowanie skutkujące nieudzieleniem mu wotum zaufania nazwał politycznym i pokazującym, że część radnych nie chce z nim współpracować. Przy czym, jak zaznaczył, ta sama rada udzieliła mu później absolutorium. Według włodarza radni nie mieli odwagi postąpić inaczej z obawy przed Regionalną Izbą Obrachunkową w Opolu, która – zdaniem burmistrza – z pewnością uznałaby głosowanie za polityczne (biorąc pod uwagę pozytywne zaopiniowanie sprawozdania z wykonania budżetu za 2018 r.). Podobna sytuacja spotkała także prezydenta Konina. Nie otrzymał on od rannych wotum zaufania za poprzedni rok, mimo że urzędował w tym czasie tylko 26 dni roboczych. Przed niesłuszną, jego zdaniem, oceną próbował się bronić – wystąpił do wojewody z prośbą o unieważnienie. Organ nadzoru stwierdził jednak, że brak do tego podstaw prawnych. Uchwała obowiązuje.
Kolejny przykład – Myślenice. Też brak wotum po procedurze raportu o stanie JST. Burmistrz nie pozostawił tego bez echa. W oświadczeniu do mieszkańców (http://myslenice.pl/oswiadczenie-ws-nieudzielenia-wotum-zaufania,news-1254) przypomniał, że raport o stanie gminy dotyczył roku 2018, w którym sprawował urząd zaledwie kilka tygodni. Zarzucił niektórym radnym wyrachowanie „obliczone na odwołanie nowo wybranego burmistrza, któremu mieszkańcy rekordową ilością głosów dali mandat zaufania na najbliższe 5 lat”. Włodarz wspomniał też o tym, że dwukrotne nieudzielenie wotum zaufania może skutkować koniecznością przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania go z urzędu.
Wymienione przykłady nie wyczerpują przypadków, gdy wójt/zarząd nie otrzymał wotum zaufania. Tak też było w Radomiu, Raciechowicach, Baranowie, Trzemesznie, Głownie. Przykłady można mnożyć. Ale niezależnie od wyniku głosowania i tego, jakimi motywami kierowali się radni, raporty – po raz pierwszy – powstały i są dobrym materiałem do analizy i przemyśleń na przyszły rok.

Potrzebne doprecyzowanie

– Mimo kilkunastu miesięcy obowiązywania nowelizacji wiele pytań pozostaje wciąż aktualnych, a pojawiających się na etapie prac legislacyjnych wątpliwości nie rozstrzygnęła do tej pory, w sposób jednoznaczny, ani judykatura, ani doktryna – wskazuje dr Jakub H. Szlachetko. Jego zdaniem do takich kwestii należy między innymi treść raportu. – Prawodawca potraktował wskazaną kwestię dosyć enigmatycznie, stwierdzając, że raport powinien każdorazowo obejmować podsumowanie z działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego – przypomina prawnik. Dodaje jednak, że zainteresowane rady i sejmiki mogą określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu, eliminując problem owej niejasności. Z innej strony, o czym mówi Bartosz Góra, radca prawny z Dębicy, brak precyzyjnych wytycznych ustawowych oraz oddanie kompetencji w zakresie uszczegółowienia treści w ręce radnych może skutkować zaostrzeniem walki politycznej.
Rady/sejmiki chętnie skorzystały z upoważnienia do określenia w drodze uchwały szczegółowych wymogów dotyczących raportu. Taka delegacja wynika z: art. 28aa ust. 28 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506: dalej: u.s.g.), z art. 30a ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511; dalej: u.s.p.) oraz z art. 34a ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 512; dalej: u.s.w.).
We wszystkich tych przypadkach wydanie uchwały, która ma doprecyzować treść raportu, jest fakultatywne. Nie jest ona aktem prawa miejscowego i dlatego nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Treść tych uchwał na danych szczeblach JST jest zbliżona. Różnice podyktowane są zakresem zadań danego szczebla samorządu czy wielkością gminy (miasta). [tabela 1]
Tabela 1. Obszary zadań poszczególnych jednostek samorządu
Gmina Powiat Województwo
demografia i przedsięwzięcia prorodzinne, gospodarka, rynek pracy i inwestycji, finanse gminy, gospodarka komunalna, gospodarka przestrzenna, ochrona środowiska naturalnego, gospodarka wodociągowo-kanalizacyjna, utrzymanie czystości i porządku, budownictwo mieszkaniowe, rewitalizacja, ochrona zdrowia, polityka społeczna, edukacja, kultura, sport i rekreacja, bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, sprawy obywatelskie, promocja gminy, przedsiębiorczość, współpraca krajowa i międzynarodowa, współpraca z organizacjami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, nadzór właścicielski, budżet obywatelski edukacja, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz polityki prorodzinnej, wspieranie osób niepełnosprawnych, współpraca i działalność na rzecz organizacji pozarządowych, przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy, transport zbiorowy i drogi publiczne, ochrony środowiska i przyrody, ochrona zabytków i opieka nad zabytkami, gospodarka nieruchomościami powiatowymi oraz utrzymanie powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, geodezja, kartografia i kataster, porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpowodziowa, w tym wyposażenie i utrzymanie powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, ochrona praw konsumenta, nieodpłatana pomoc prawna i edukacja prawna, kultura, kultura fizyczna, turystyka i promocja powiatu ochrona zdrowia, oświata i wychowanie, kultura i sport, pomoc społeczna oraz polityka rodzinna i senioralna, rynek pracy, rewitalizacja, społeczeństwo obywatelskie, gospodarka, zasoby rynku pracy, innowacje, instytucje otoczenia biznesu, zasoby i ochrona środowiska, spójność transportowa regionu, infrastruktura komunalna, energetyka, społeczeństwo informacyjne, współpraca ponadregionalna, współpraca regionalna, międzynarodowe sieci transportowe

Bez konkretnych wytycznych

W raporcie powinny zostać uwzględnione wyniki realizacji w roku poprzednim wszystkich istniejących w gminie (powiecie, województwie) polityk, programów, strategii i to niezależnie od tego, czy ich przyjęcie było obowiązkowe czy dobrowolne. [ramka 1] Z analizy uchwał wynika, że rady/sejmiki nie określały listy takich dokumentów. Zapisywano tylko wymóg uwzględnienia ich w raporcie. I tak np. Rada Powiatu w Myśliborzu w uchwale nr W63/2019 z 27 marca 2019 r. określiła, że: „Poszczególne obszary tematyczne winny być zaprezentowane w sposób bardzo zwięzły i syntetyczny w zakresie realizacji przyjętych polityk, programów i strategii, w okresie, którego raport dotyczy, w odniesieniu do zadań będących w kompetencji zarządu powiatu”.
Ramka 1. Katalog polityk, programów i strategii
Do tych dokumentów należą:
• lokalny programu rewitalizacji,
• program gospodarowania zasobem mieszkaniowym,
• plan wykorzystania zasobu nieruchomości,
• program opieki nad zabytkami,
• program ochrony środowiska (usuwania azbestu, ochrony przed hałasem, niską emisją),
• program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii,
• program przeciwdziałania przemocy w rodzinie,
• program wspierania rodziny,
• roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi,
• program opieki nad bezdomnymi zwierzętami,
• strategia rozwoju JST,
• strategia integracji i rozwiązywania problemów społecznych,
• strategia podatkowa gminy,
• strategia rozwiązywania problemów społecznych,
• strategia rozwoju turystyki oraz innych przyjętych przez JST.
• studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
• miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
• plan zarządzania kryzysowego,
• polityka aktywizacji pozycji konkurencyjnej gminy,
• program realizacji polityk zdrowotnych,
• projekt planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla obszaru gminy lub jej części,
• program zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego,
• program działań na rzecz osób niepełnosprawnych.
Uchwały najczęściej wskazywały minimalne wymagania. I to te, które wprost wynikają z przepisów. Oprócz analizy obszarów zadań danej JST wynikających z realizacji przyjętych polityk, programów i strategii określono obowiązek podania informacji o wykonaniu uchwał rady (sejmiku) oraz budżetu obywatelskiego, jeżeli taki był realizowany. Uchwały najczęściej nie były obszerne i nie określały szczegółowych wymogów co do treści raportu. Rady czy sejmiki nie podawały w nich, jakie konkretnie dane czy informacje powinny się znaleźć w raporcie. Nie określano także struktury raportu.
Wyjątkiem jest m.in. uchwała nr V/55/6/2018 sejmiku województwa śląskiego z 25 czerwca 2018 r., gdzie bardzo szczegółowo podano, jak raport ma wyglądać, jakie powinny się w nim znaleźć dane. [ramka 2] Sejmik ten wskazał np., że w pierwszej części raportu powinna być przedstawiona sytuacja społeczno-gospodarcza województwa. A ta musi obejmować takie zagadnienia, jak:
  • procesy demograficzne zachodzące w województwie, w tym problem depopulacji i starzenia się społeczeństwa,
  • rozwój gospodarczy regionu, w szczególności: wartość produktu krajowego brutto, wartość dodana brutto, dominujące gałęzie gospodarki, wymiana międzynarodowa,
  • wydatkowanie środków unijnych w ramach regionalnego programu operacyjnego,
  • finanse JST, w tym samorządu województwa, powiatów i gmin.
Ramka 2. Struktura raportu według Sejmiku Województwa śląskiego
Raport o stanie województwa składać się powinien z dwóch zasadniczych części oraz załączników:
• Część I: Informacja ogólna związana z sytuacją społeczno-gospodarczą województwa,
• Część II: Syntetyczny opis realizacji polityk, programów i strategii uzupełniony opisem statystycznym,
• Załączniki: informacja o stanie realizacji uchwał Sejmiku Województwa oraz sprawozdanie z realizacji budżetu obywatelskiego.
Sejmik ustalił również, że podstawą opracowania tej części dokumentu mają być dane statystyczne prezentowane w ramach oficjalnych publikacji.

(Nie)celowe zaniechanie

Tegoroczne doświadczenia wskazują, że radni powinni wydać właśnie takie, konkretne uchwały. Niezrozumiałe są przypadki, gdy rada nie określiła wymogów raportu, a później podczas debaty nad tym dokumentem jej członkowie mieli pretensje do włodarza, że nie ma w nim konkretnych informacji albo takich, których oczekiwali, że się w nim znajdą. Takie zdarzenie miało miejsce w radzie gminy Wilga. Rajcy nie wydali uchwały określającej szczegółowo wymogów raportu. A później, w trakcie posiedzenia, zarzucali wójtowi, że dokument ten jest nieprecyzyjny. Zwracali uwagę, że zawiera nieprawdziwe lub błędne dane (np. w nazwach przedszkoli). Podnoszono, że brak w nim informacji, ilu uczniów korzystało z nauczania indywidualnego i z pomocy nauczycieli wspomagających. Zarzucono także wójtowi, że podał sprzeczne dane co do liczby uczniów. Radni mieli pretensje do włodarza, że nie uwzględnił w raporcie wartości nieruchomości oraz urządzeń będących własnością gminy. Skarżyli się na brak informacji o zabytkach na terenie gminy, danych o dzierżawie nieruchomości gminnych czy procencie zalesienia gminy i ilości gruntów rolnych. Radni nie znaleźli też w raporcie danych demograficznych czy informacji o programach edukacyjnych realizowanych przez gminę w 2018 r. W efekcie nie udzielili wójtowi wotum zaufania. Gdyby jednak wydali uchwałę przed sporządzeniem raportu przez włodarza, to zapewne dokument ten pod względem treści bardziej spełniałby ich oczekiwania.

Zbyt obszernie

– Możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania włodarza albo presja zmiany członków zarządu powiatu lub województwa niewątpliwe zmobilizowała organy wykonawcze do przygotowania solidnego i rzeczowego raportu, tak aby procedura jego rozpatrzenia mogła skutkować udzieleniem wotum zaufania – twierdzi Bartosz Góra. Analiza raportów potwierdza tę tezę. Jednak należy zastrzec, że liczba opracowanych raportów utrudnia miarodajną ocenę i wnioski mogą się różnić. [opinie ekspertów] Większość ekspertów zgadza się jednak z konkluzją, że raporty są w większości przypadków bardzo obszerne. Niejednokrotnie liczą ponad 180 stron. Zamieszczono w nich wiele diagramów, zdjęć, tabel i innych schematów. Nie brakuje też danych statystycznych. Analiza obszarów tematycznych jest najczęściej zrozumiała i wyczerpująca. Autorom nie można zarzucić, że język jest trudny albo specjalistyczny. Co naturalne, im większa miejscowość, tym raport jest obszerniejszy. Przekłada się to też na liczbę omówionych w raporcie zakresów. Zauważalne jest też to, że im większe jest miasto, tym raport jest bardziej dopracowany pod względem wizualnym (graficznym).