Członkowie zarządu powiatu górowskiego na razie mogą spać spokojnie, i to mimo tego, że nie udzielono im wotum zaufania za raport o stanie jednostki. Wszystko bowiem wskazuje na to, że ze swoimi stanowiskami szybko się nie pożegnają.
Nieudzieleniem wotum skończyła się debata nad raportem o stanie starostwa górowskiego. Co więcej, zarząd nie otrzymał także absolutorium za wykonanie budżetu. Uchwała akurat w tej sprawie została jednak uchylona przez Regionalną Izbę Obrachunkową we Wrocławiu. Niewykluczone, że taki sam los czeka uchwałę o braku wotum, przy czym zgodność z prawem tego rodzaju dokumentu (niezwiązanego z finansami) bada wojewoda. A ten jeszcze decyzji nie podjął. Zarząd być może liczy na to, że wojewoda, idąc śladem RIO, też skasuje uchwałę w sprawie wotum nieufności. Jeśli jednak nie, to skutki tego mogą być znacznie dalej idące niż przy braku absolutorium. Bo wówczas rada ma obowiązek podjąć uchwałę w sprawie odwołania zarządu – o ewentualnym pozbawieniu starosty (i innych członków zarządu) urzędu zdecyduje większość co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady. Ponadto zgodnie z prawem do głosowania nad odwołaniem rady może dojść najwcześniej po 14 dniach od tego, w którym podjęto uchwałę o nieudzieleniu wotum. Ale już daty, jak długo można odwlekać taką decyzję, w prawie nie ma. Nie ma też obowiązku, by zrobić to na najbliższej sesji po nieudzieleniu wotum. Może się więc okazać, że sprawa będzie się ciągnęła miesiącami. Przy czym obecnie, jak poinformowała nas pracownica urzędu z uwagi na to, że nie wiadomo, jaka będzie decyzja wojewody, przewodniczący rady nie planuje sesji poświęconej odwołaniu zarządu.
Naczynia (nie)połączone
Casus starostwa górowskiego spowodował, że coraz częściej samorządowcy zaczęli się zastanawiać, czy kwestii związanych z udzielaniem absolutorium i wotum zaufania – zwłaszcza że raport zawiera też elementy uchwały budżetowej – nie należy jednak ze sobą łączyć. – Faktycznie ustawodawca powiązał ze sobą procedurę udzielania absolutorium zarządowi powiatu z rozpatrywaniem raportu o stanie powiatu, a spoiwem uchwał uczynił termin sesji rady – tłumaczy dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, asystent w Zakładzie Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu. Podkreśla, że zarówno uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu, jak i uchwałę o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania rada powiatu powinna podjąć na tej samej sesji zwołanej najpóźniej na dzień 30 czerwca. – Rada/sejmik musi też pamiętać o skrupulatności zachowania kolejności działań określonych w ustawie, tzn. w pierwszej kolejności rozpatrzyć raport (przeprowadzić debatę), następnie podjąć uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania wójtowi/zarządowi, a dopiero na koniec zająć się kwestią absolutorium. Brak zachowania tej kolejności powoduje, że organ nadzoru może stwierdzić nieważność obu uchwał – uważa prawniczka. Ale jednocześnie wyjaśnia, że jeśli z innych względów dochodzi do stwierdzenia nieważności jednej z uchwał, nie ma to żadnego wpływu na byt prawny i obowiązywanie drugiej. I taka właśnie sytuacja ma miejsce w powiecie górowskim. Otóż przyczyną negatywnej decyzji RIO było to – jak czytamy w uzasadnieniu uchwały nr 93/2019 Kolegium RIO we Wrocławiu z 17 lipca 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Górowskiego nr IX/66/2019 z 25 czerwca 2019 r. – że „(...) W trakcie sesji nie omówiono i nie przeanalizowano sprawozdania z wykonania budżetu powiatu za 2018 rok. Rada Powiatu w trakcie sesji nie dokonała oceny wykonania bud żetu za 2018 rok, w tym takiej, która uprawniałaby do nieudzielenia absolutorium – w trakcie dyskusji nad absolutorium nie sformułowano żadnego zarzutu dotyczącego wykonania bud żetu Powiatu Górowskiego w 2018 roku (…)”. To zaś by oznaczało, że rozstrzygnięcie izby nie musi oznaczać, że wojewoda uchyli też uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania. – Dychotomiczność kompetencji organów nadzoru wpływa na ich prawną samodzielność w zakresie podjęcia decyzji, co do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego bądź niewydania takiego aktu – zauważa Marcin Nagórek, radca prawny z RIO w Gdańsku.
Odrębne procedury
Sytuacja w powiecie górowskim rodzi kolejne pytanie. Czy jeżeli obie uchwały zawierają elementy wspólne – w obu jest przecież oceniany budżet – to czy jednak unieważnienie jednej nie powinno pociągać za sobą unieważnienia drugiej? Eksperci są jednak zgodni, że pozostawienie przez organ nadzoru w obrocie prawnym tylko jednej z tych uchwał jest dopuszczalne. Podkreślają, że przecież sama rada może nie skwitować budżetu, a dać wotum zaufania (i na odwrót). – Oba mechanizmy, czyli wotum zaufania i absolutorium, są odrębnymi procedurami weryfikacyjnymi pracę zarządu powiatu – tłumaczy Marcin Nagórek. Według prawnika do takich wniosków prowadzi wykładnia systemowa ustawy o samorządzie powiatowym. – Skoro bowiem ustawodawca zdecydował się na odrębne potraktowanie tych mechanizmów, to zapewne każdemu z nich należy przypisać prymat samodzielności i autonomiczności – twierdzi Nagórek.
Wtóruje mu dr Sebastian Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji. Jego zdaniem jedyny związek między absolutorium i wotum zaufania wyraża się w tym, że uchwały dotyczące ich udzielenia lub nieudzielenia muszą być podjęte podczas tej samej sesji, a głosowanie w sprawie wotum zaufania powinno nastąpić przed głosowaniem w sprawie absolutorium. – Obie instytucje mają wprawdzie podobny charakter i są wobec siebie komplementarne, ale zachowują pełną odrębność – podkreśla dr Gajewski. I dodaje, że mają one odrębny cel i przedmiot. – Absolutorium służy sformułowaniu oceny działalności organu wykonawczego w sferze finansowej, a wotum zaufania we wszystkich innych jej aspektach – mówi prawnik. – Z tego powodu w pełni dopuszczalne jest nieudzielenie wotum zaufania przy jednoczesnym udzieleniu absolutorium za ten sam rok, podobnie jak stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały o nieudzieleniu absolutorium przy jednoczesnym braku ingerencji nadzorczej wobec uchwały dotyczącej udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania – podsumowuje dr Gajewski. Nie bez znaczenia są odmienne kryteria dotyczące oceny wykonania budżetu i raportu.
Z kolei mecenas Karolina Rokicka-Murszewska uważa, że o odrębności obu procedur przemawia także właściwość organów nadzoru. – Nie ma żadnych wątpliwości, że uchwałą w sprawie absolutorium zajmie się właściwa regionalna izba obrachunkowa – zwraca uwagę prawniczka. W art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. z 2016 r. poz. 561 ze zm.) sformułowany jest zamknięty katalog spraw, których dotyczą uchwały JST, podlegających nadzorowi RIO – tłumaczy Karolina Rokicka-Murszewska. I dodaje, że nie ma wśród nich raportu o stanie powiatu czy też wotum zaufania dla zarządu. Choć ustawodawca skąpo określił zakres raportu o stanie powiatu (art. 30a ust. 2 u.s.p.), to jest zasadne, że ważność uchwały w sprawie wotum zaufania stwierdza wojewoda, a to z uwagi na przeważającą, niefinansową część raportu o stanie powiatu – tłumaczy mecenas. – Większość kwestii w raporcie zdecydowanie nie będzie dotyczyć spraw finansowych, pozostaną one w mniejszości, np. budżet obywatelski.
Odwołanie wójta trudniejsze niż zarządu powiatu
• Raport o stanie danej JST jest przygotowywany i przyjmowany według przepisów wprowadzonych do ustaw ustrojowych z początkiem obecnej kadencji samorządu. Co oznacza, że w tym roku były przygotowywane i przegłosowywane po raz pierwsze w historii polskiego samorządu.
• W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nieudzielenie wotum zaufania nie wywołuje w tym roku żadnych konsekwencji. Dopiero brak takiego skwitowania przez dwa kolejne lata skutkuje możliwością podjęcia przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania włodarza. Co więcej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) w tym roku objęty jest jeszcze jednym przepisem ochronnym. Otóż referendum o jego odwołanie może być rozpisane dopiero po dziewięciu miesiącach od dnia jego wyboru. Efekt – w ten sposób uniknięto tego, by gminni włodarze, którzy nie otrzymali wotum zaufania, odpowiadali za cudze błędy.
• Ale w powiecie takich zapisów ochronnych, jak w przypadku wójta nie powtórzono. Zgodnie bowiem z art. 30a ust. 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511, dalej u.s.p.) nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o jego odwołanie. Przepis o takim samym brzmieniu zawiera także ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 512, art. 34a ust. 10). Oznacza to, że zarząd powiatu/województwa może być pozbawiony funkcji i to niezależnie od tego, czy rządził w przednim roku i odpowiada za stan gminy czy nie. W Górowie nie rządził, bo drugi już w tej kadencji zarząd został powołany w marcu br.
OPINIE EKSPERTÓW
Ocena może być polityczna
dr Magdalena Niziołek, radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy
Procedura udzielania absolutorium oparta jest na obiektywnych, dających się zmierzyć kryteriach. Rada powiatu, podejmując w tej sprawie uchwałę, stwierdza, czy budżet był wykonany zgodnie z jej wolą, a więc zgodnie z uchwałą budżetową, a także, czy wykonanie to było rzetelne, celowe i gospodarne. Podkreślenie związku absolutorium z oceną wykonania budżetu JST ma tutaj istotne znaczenie, bowiem instytucji absolutorium nie wolno łączyć z jakąkolwiek oceną działalności organu wykonawczego inną niż ta, która jest powiązana bezpośrednio z wykonaniem budżetu gminy. Z kolei co do treści raportu ustawa o samorządzie powiatowym stanowi o niej lakonicznie. Zgodnie z art. 30a ust. 2 u.s.p. raport obejmuje podsumowanie działalności zarządu powiatu w roku poprzednim, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Jakkolwiek interpretować przepis, nie wiadomo dokładnie, co w istocie rzeczy powinno składać się na owo podsumowanie. W przeciwieństwie do uchwały absolutoryjnej w uchwale o wotum zaufania akcentowane mogą być sprawy głównie o charakterze uznaniowym, niedające się obiektywnie zmierzyć, po to, aby można było w zależności od pozycji organu wykonawczego albo jego pozycję wzmacniać, albo osłabiać. Brak szczegółowo określonych kryteriów kontroli, a co za tym idzie, możliwość podejmowania uchwał w tej sprawie, w znaczącym stopniu nacechowany jest elementami politycznymi. W związku z odmiennymi kryteriami oceny wykonania budżetu i działalności zarządu powiatu w roku poprzednim należałoby uznać, że możliwe jest, by rada powiatu podjęła uchwałę, w której nie udzieliłaby wotum zaufania zarządowi powiatu, a następnie podjęła uchwałę udzielającą temu zarządowi powiatu absolutorium. Możliwa jest też sytuacja odwrotna: udzielenie zarządowi powiatu wotum zaufania, a następnie nieudzielenie mu absolutorium.
Możliwości są dwie
Marcin Nagórek, radca prawny
Odmienności zarówno na poziomie mechanizmów weryfikacyjnych, jak i kompetencji nadzorczych wojewody i RIO ma przełożenie w możliwościach autonomicznego uruchomienia procedur z art. 30a ust. 10 i 11 oraz z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Oznacza to więc, że nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi powiatu jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, z kolei uchwała rady powiatu w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd powiatu został odwołany z innej przyczyny. Co istotne, każda z negatywnych uchwał będzie inicjowała odrębne procedury w powiecie odnośnie odwołania zarządu. W praktyce jest więc możliwa sytuacja, w której wskutek braku wotum zaufania dojdzie do procedowania nad wnioskiem o odwołanie zarządu, mimo że absolutorium zostało udzielone.
