Od początku obecnej kadencji w każdej jednostce samorządu terytorialnego musi działać komisja skarg, wniosków i petycji. Obowiązek jej utworzenia wprowadzono ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130 ze zm., dalej u.z.n.u.).
Do samorządowych ustaw ustrojowych wprowadzono dodatkowe przepisy [ramka].
Zasady działania nowego organu określają:
• art. 18b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506).
• art. 16a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511)
• art. 30a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z z 2019 r. poz. 512).
Zasady i tryb działania komisji określa statut gminy (powiatu, województwa). JST już takie przepisy wprowadzają. Okazuje się jednak, że proces ten nie przebiega bez problemów. A świadczą o tym liczne interwencje organów nadzoru.
Z czym jest największy problem? Przede wszystkim ze zrozumieniem tego, że rozpatrzeniem skarg, wniosków i petycji powinna zajmować się rada gminy – to ona decyduje o sposobie załatwienia sprawy. Natomiast komisja ma jedynie zapoznać się z treścią danego pisma, przeprowadzić dyskusję nad podniesionymi w niej żądaniami i opiniami, zebrać materiały i przygotować projekt rozstrzygnięcia dla rady, która zajmuje się merytorycznym rozpatrzeniem danego pisma.
I kolejny problem, tym razem wynikający z nieprecyzyjnego prawa – zgodnie z przepisami rada ma zajmować się sprawami wniesionymi przez obywateli, mieszkańców danej JST, tymczasem wnioski i petycje mogą składać także osoby prawne (np. spółki). Czy to oznacza, że rady/sejmiki są zwolnione z ich rozpatrywania? Eksperci są zgodni, że nie, muszą się nimi zająć. Jest to bowiem zgodne z zasadą równości. Co więcej, tego wymaga art. 63 konstytucji.
Co ciekawe, projekt ustawy, która wprowadziła instytucję komisji skarg, wniosków i petycji, w ogóle nie tłumaczy celu, dla jakiego zostało to zrobione. To również utrudnia samorządom właściwe rozumienie nowych przepisów. Warto więc poznać wyjaśnienia wojewodów zawarte w wydanych przez nich rozstrzygnięciach nadzorczych. Dla potrzeb tego tekstu problemy związane z praktyczną działalnością komisji skarg, wniosków i petycji wyjaśniamy opierając się na art. 18b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.).
Cechy wspólne
Artykuł 18b u.s.g. wzorowany jest na regulacji dotyczącej komisji rewizyjnej (art. 18a u.s.g.). Dlatego uważa się, że uwagi i spostrzeżenia, a także wnioski dotyczące jej funkcjonowania pozostają aktualne na gruncie komisji skarg, wniosków i petycji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 232/19).
Pierwszą wspólną cechą jest to, że komisja skarg, wniosków i petycji jest organem stałym. Oznacza to, że powołuje się ją na całą kadencję bez względu na to, czy do danej rady wpływają takie pisma. Przy czym częstotliwość jej spotkań będzie jednak zależeć od liczby skarg, wniosków i petycji adresowanych do organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST). Tym samym teoretycznie możliwa jest sytuacja, że przez całą pięcioletnią kadencję komisja ta spotka się wyłącznie kilkukrotnie i jedynie w celach formalnych (np. ukonstytuowania się, ewentualnie przygotowania sprawozdania z jej działalności dla rady – o ile takiego dokumentu wymaga statut danej JST). W konsekwencji od tej komisji nie można wymagać sporządzenia rocznego planu pracy tak, jak czyni się to w przypadku innych tego typu gremiów (w tym komisji rewizyjnej, która bez wyraźnego upoważnienia ze strony rady nie może podejmować żadnych czynności kontrolnych).
Akcyjny tryb działania komisji nie czyni z niej jednak komisji doraźnej. Sprzeczne z intencją ustawodawcy byłoby bowiem każdorazowe powoływanie tego typu gremium do udziału w procedurze rozpatrywania konkretnej skargi, wniosku czy petycji (M. Kiełbus, Komentarz do nowelizacji samorządowych ustaw ustrojowych, tygodnik Samorząd i Administracja z 14 listopada 2018 r., DGP nr 221, s. C3).
Ponadto, analogicznie jak w przypadku komisji rewizyjnej, powołanie komisji skarg, wniosków i petycji jest dla rady gminy obligatoryjne. Brak jej powołania jest naruszeniem prawa, które w konsekwencji może prowadzić do zastosowania przez wojewodę stosownych środków nadzorczych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 296/11).
