- Silniejsza rola Komisji Wspólnej – za wzorem hiszpańskim – w ustalaniu zasad finansowania jednostek samorządu terytorialnego z pewnością miałaby znaczenie dla stabilizacji systemu ich dochodów - mówi Jan Grabkowski, współprzewodniczący Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (ze strony samorządowej), starosta poznański.
Jak pan ocenia znaczenie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego?
Samorząd terytorialny odgrywa dziś kluczową rolę w funkcjonowaniu państwa i społeczeństwa. Wystarczy wskazać, że realizuje większość usług publicznych dla obywateli. Ze względu na swoją rolę nie powinien być traktowany przez rząd jako przedmiot polityki, ale partner. Komisja Wspólna jest właśnie instytucjonalną płaszczyzną współpracy obu sektorów administracji.
Jak na więc wyglądają wzajemne relacje strony rządowej i samorządowej w Komisji Wspólnej?
Jedną z największych różnic pomiędzy aktualną ekipą rządzącą a jej poprzednikami jest to, że teraz dialog jest o wiele trudniejszy. Co prawda współpraca jest poprawna, choć nie sposób ukryć, że w sytuacjach o kluczowym znaczeniu dla rządzących nie mają oni najmniejszych skrupułów, aby określone rozwiązania przeforsować niezależnie od opinii komisji. Oczywiście dużo zależy od podejścia poszczególnych resortów – są takie, które faktycznie wsłuchują się w głos strony samorządowej, i takie, które rozmowy w Komisji Wspólnej traktują jako uciążliwy formalny obowiązek.
Czy, a jeśli tak, to w jaki sposób, można poprawić funkcjonowanie komisji?
Można to rozpatrywać na dwóch płaszczyznach. W ramach obowiązujących przepisów poprawa funkcjonowania jest uzależniona przede wszystkim od partnerskiego podejścia ze strony administracji rządowej, dostrzeżenia, że opinia Komisji Wspólnej jest szansą na poprawę jakości tworzonego prawa, która mogłaby wynikać również ze zmian prawnych, w tym konstytucyjnych. Silniejsza rola Komisji Wspólnej – za wzorem hiszpańskim – w ustalaniu zasad finansowania jednostek samorządu terytorialnego z pewnością miałaby znaczenie dla stabilizacji systemu ich dochodów. Prawo inicjatywy ustawodawczej – realizowanej czy to bezpośrednio (po zmianach konstytucji), czy też poprzez Radę Ministrów – również byłoby mile widzianym rozwiązaniem.
Zdarzało się i zdarza, że projekty rządowe trafiają do Sejmu jako poselskie – aby pominąć obowiązek ich opiniowania przez Komisję Wspólną. Jak pan ocenia taką praktykę?
Jednoznacznie negatywnie. Opiniowania aktów prawnych przez Komisję Wspólną nie można traktować jako formalnej przeszkody do sprawnego procedowania projektów legislacyjnych. To moment, kiedy administracja rządowa może wysłuchać głosu samorządu i w pełniejszym stopniu zrozumieć konsekwencje przyjmowanych rozwiązań. Tu właśnie jest miejsce na sugestie, które z przepisów mogą być kłopotliwe z punktu widzenia ich realizacji. Kierowanie projektu jako poselskiego – zwłaszcza jeśli jest powiązane ze zignorowaniem obowiązku konsultacji na poziomie parlamentarnym – łatwo może prowadzić do tworzenia prawa szkodliwego, oderwanego od rzeczywistych potrzeb.
W ostatnim czasie pojawiają się projekty rządowe dotyczące istotnych kwestii związanych z funkcjonowaniem samorządu, które nie są kierowane do Komisji Wspólnej. Takie sytuacje można usprawiedliwić?
Absolutnie nie. Procedury w ramach demokratycznego państwa prawnego pełnią funkcję gwarancyjną – zabezpieczają przed pochopnym tworzeniem prawa pod dyktando aktualnie rządzących. Jeśli są one celowo łamane, to oznacza przedkładanie własnego celu politycznego ponad prawem.
Czy projekty, które przeszły przez komisję, a potem zostały znacznie zmodyfikowane (jak rozporządzenia płacowe), nie powinny wracać pod obrady, aby komisja mogła się do nich odnieść?
Nie neguję prawa Stałego Komitetu RM ani Rady Ministrów działającej in gremio do wprowadzania zmian w projektach. Wtedy jednak musi zostać zachowany standard uczciwości. Albo projekt ponownie trafia na Komisję Wspólną i uzyskuje jej nową opinię, albo – jako minimum – jest kierowany dalej z informacją, że w przedłożonym kształcie nie ma opinii komisji. Niedopuszczalne jest natomiast w takim przypadku twierdzenie, że projekt został pozytywnie zaopiniowany – skoro później zmienił się na niekorzyść jednostek samorządu terytorialnego. A takie przypadki w historii Komisji Wspólnej już się zdarzały.
Zadania i obowiązki Komisji Wspólnej
Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego stanowi forum wypracowania wspólnego stanowiska rządu i samorządu terytorialnego. Wynika to wprost z art. 2 ustawy z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz.U. z 2005 r. nr 90, poz. 795), która reguluje funkcjonowanie tego gremium.
Komisja składa się z reprezentantów rządu i samorządu terytorialnego. Stronę samorządową stanowią przedstawiciele 6 ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego (Związku Miast Polskich, Unii Metropolii Polskich, Związku Gmin Wiejskich RP, Związku Powiatów Polskich, Związku Województw RP oraz Unii Miasteczek Polskich) – po dwóch z każdej korporacji. Strona rządowa Komisji Wspólnej składa się natomiast z ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz 11 przedstawicieli powoływanych i odwoływanych przez prezesa Rady Ministrów. Komisja ma dwóch współprzewodniczących, dwóch sekretarzy. Z założenia działa na zasadzie równej reprezentacji stron. Od samego początku jest miejscem dialogu między rządem a samorządem.
Do ustawowych zadań komisji należy wypracowywanie wspólnego stanowiska rządu i samorządu terytorialnego w zakresie ustalania priorytetów gospodarczych i społecznych w sprawach dotyczących gospodarki komunalnej i funkcjonowania samorządu gminnego i samorządu powiatowego oraz rozwoju regionalnego i funkcjonowania samorządu województwa. To także dokonywanie przeglądów i ocen warunków prawnych i finansowych funkcjonowania samorządu terytorialnego, w tym także powiatowych służb, inspekcji i straży oraz organów nadzoru i kontroli nad samorządem terytorialnym. Zadaniem KWRiST jest ocena stanu funkcjonowania samorządu terytorialnego w odniesieniu do procesu integracji w ramach Unii Europejskiej, w tym wykorzystywania przez jednostki samorządu terytorialnego środków finansowych. Komisja analizuje informacje o przygotowywanych projektach aktów prawnych, dokumentach i programach rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego, w szczególności przewidywanych skutków finansowych. Zadaniem Komisji Wspólnej jest ponadto opiniowanie projektów aktów normatywnych, programów i innych dokumentów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego, w tym także określających relacje pomiędzy samorządem terytorialnym a innymi organami administracji publicznej.
Poszczególni ministrowie są ustawowo zobowiązani do przesłania Komisji Wspólnej wszystkich projektów aktów prawnych – w szczególności ustaw – które mogą dotyczyć funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.
W rzeczywistości dialog stron KWRiST bywa różny. Zdarzają się przypadki, gdy głos samorządu nie jest brany pod uwagę, czego dowodem mogą być sytuacje, gdy rządowe projekty aktów prawnych nie są kierowane do oceny komisji albo trafiają do Sejmu jako poselskie – aby pominąć obowiązek ich opiniowania przez Komisję Wspólną. Jeszcze inne to przypadki, gdy projekty opiniowane przez komisję w dalszym toku prac legislacyjnych są znacznie modyfikowane. Takie praktyki budzą powszechne niezadowolenie strony samorządowej komisji, gdyż podważają sens istnienia KWRiST.
W ostatnich tygodniach nasiliły się przypadki zignorowania praw Komisji Wspólnej w toku prac legislacyjnych. Nie trafiły do niej ani projekt ustawy nowelizującej ustawę o Krajowym Zasobie Nieruchomości, ani projekt ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności.
KONSULTACJE OCZAMI RESORTÓW
Związki gminne nie negowały propozycji rządu
Celem ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej jest zapewnienie dofinansowania do przywracanych lokalnych połączeń autobusowych. Środki funduszu mają wesprzeć organizację przewozów w rejonach pozamiejskich dotkniętych wykluczeniem komunikacyjnym. Z uwagi na pogłębiający się proces likwidacji regularnych połączeń autobusowych i pilną konieczność zapewnienia dostępności transportu dla obywateli konieczne było jak najszybsze procedowanie ustawy. Projekt podlegał konsultacjom publicznym, w ramach których został skierowany m.in. do Związku Województw RP, Związku Powiatów Polskich, Związku Miast Polskich, Związku Gmin Wiejskich RP, Unii Miasteczek Polskich i Unii Metropolii Polskich. W zgłoszonych uwagach żaden z podmiotów nie podważył zasadności wprowadzania proponowanych rozwiązań. 15 maja 2019 r. ww. projekt ustawy był rozpatrywany na posiedzeniu Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP, podczas którego odbyła się szczegółowa dyskusja na temat jego zapisów. Ponadto do Ministerstwa Infrastruktury docierają sygnały, że działania na rzecz przywrócenia komunikacji autobusowej spotykają się z szeroką akceptacją obywateli.
Samorządowcy nie zgłosili uwag do ustawy o KZN
Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju przykłada wielką wagę do dialogu prowadzonego w ramach Komisji Wspólnej. Jest to forum, na którym wypracowuje się wspólne stanowiska rządu i samorządu wobec problemów związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i polityką państwa względem samorządu. Projekt nowelizacji ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości (KZN) dotyczy funkcjonowania państwowej osoby prawnej i gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa. Jednak jeszcze w listopadzie ubiegłego roku propozycje zostały przedstawione do opinii Związku Miast Polskich i w zakresie objętym nowelą ustawy o KZN samorządowcy nie zgłosili uwag. Podczas posiedzenia połączonych komisji w Sejmie w kwietniu br. przedstawiciel Związku Powiatów Polskich zadawał pytania związane z projektem i przedstawiciele strony rządowej we wnikliwy i pełny sposób się do nich odnieśli.
Zbigniew Przybysz, Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju