Powinien być on na pewno zaprezentowany i przedyskutowany. Ale na obie te czynności terminy graniczne są dwa. Czy to oznacza, że trzeba zwołać dwie sesje rady? Nieprecyzyjne przepisy powodują, że samorządowcy mają wątpliwości
Raport o stanie gminy to nowy obowiązek samorządów wprowadzony od tej kadencji władz samorządowych. Zgodnie ze znowelizowaną w ubiegłym roku ustawą o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 994 ze zm.) radni powinni go otrzymać od włodarza (albo od zarządu powiatu lub województwa) do końca maja. Dokument ma na celu podsumowanie „działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego”. Musi być omówiony na absolutoryjnej sesji rady, co ma nastąpić do końca czerwca. Po debacie odbywa się głosowanie nad udzieleniem włodarzowi wotum zaufania. Procedura wygląda niby prosto, ale jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach. A te wcale takie oczywiste nie są i w praktyce powodują wiele wątpliwości. O co konkretnie chodzi? O to, czy sesja rady związana z raportem powinna być jedna, czy też powinny być one dwie? I czy w ogóle potrzebne jest posiedzenie rady na przedstawienie raportu?

Rozdzielenie sesji

– Problem, jaki obserwujemy w ostatnich tygodniach, a dotyczący tego czy konieczne jest rozdzielenie sesji, na której raport jest przedstawiany od sesji, na której jest on rozpatrywany, nie jest wynikiem kreatywnej nadinterpretacji nowych regulacji, lecz skutkiem rażącej niekonsekwencji terminologicznej ustawodawcy – twierdzi Anna Kudra, konsultant w kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu. I dodaje, że przepis nakładający na organ wykonawczy obowiązek przedstawienia raportu radzie (sejmikowi) nie określa wprost formy dokonania tej czynności prawnej. Prawniczka zauważa, że w dalszych przepisach – poświęconych zapewnieniu udziału mieszkańców w debacie nad raportem – wskazuje się jednak, że zgłoszenie do debaty może zostać złożone najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być „przedstawiany” raport. Zdaniem Anny Kudry łączna (literalna) interpretacja tych regulacji może prowadzić do wniosku, że wymaganą ustawowo formą przedstawienia raportu jest jego zreferowanie radnym właśnie w trakcie sesji.

Niefortunna pomyłka

Wtóruje jej dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, asystent w Zakładzie Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu. Jej zdaniem ustawodawca, używając tych samych pojęć dla przedstawienia dwóch różnych sytuacji, wprowadza chaos w przepisach ustawy. Jako przykład podaje sformułowania zawarte w ustawach ustrojowych: „zarząd przedstawia radzie” oraz „(…) sesja, podczas której ma być przedstawiany raport (…)”. Z usytuowania obu tych przepisów wynika, że prowadzenie debaty powinno poprzedzać przedstawienie raportu radzie – wskazuje prawniczka. Tymczasem wykładnia literalna przepisów może doprowadzić do interpretacji, że sesje powinny być dwie i należy je rozdzielić. Podobnego zdania jest dr Magdalena Niziołek, radca prawny z kancelarii Wardyński i Wspólnicy. Jak mówi, na tle przepisów ustrojowych powstaje pytanie, czy przedstawienie raportu odbywa się na sesji, a jeśli tak, to czy nie powinno nastąpić to na innej, wcześniejszej sesji niż ta, na której rada/sejmik rozpatruje raport.

Lista pytań

Nieprecyzyjnie brzmiący przepis skłonił jeden z powiatów do skierowania prośby do Związku Powiatów Polskich o interpretację przepisów (pisał o tym portal WartoWiedziec.pl). Chodziło o wyjaśnienie właśnie organizacji sesji w sprawie raportu powiatu oraz trybu zgłaszania się mieszkańców do debaty. Podano następujący przykład: sesja rady powiatu, na której zarząd przedstawia radzie powiatu raport, została zwołana na 24 maja 2019 r. Sesja rady powiatu, na której ma być rozpatrywany raport i debata nad raportem, została zaś zaplanowana na 19 czerwca 2019 r. Powiat zadał następujące pytania – czy za ostateczny termin zgłoszenia mieszkańca do debaty należy uznać 23 maja 2019 r.? Czy można dopuścić do debaty mieszkańca, który dokona zgłoszenia po tym terminie? Zdaniem ZPP na gruncie przedstawionych okoliczności zgłoszenia do udziału w debacie nad raportem o stanie powiatu mogą być składane do 18 czerwca 2019 r.

Opinia ZPP

Związek odniósł się też do tego, czy raport ma być przedstawiony i rozpatrzony na dwóch osobnych sesjach, czy może się to odbyć na jednej. Zdaniem ZPP z literalnego brzmienia art. 30a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511, dalej u.s.p.) nie wynika, aby przedstawienie raportu (w znaczeniu przekazanie) miało odbyć się na sesji. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, wynikałoby to wprost ze wskazanego przepisu. Należy również zwrócić uwagę, że sam art. 30a u.s.p. określa sekwencję postępowania w zakresie rozpatrzenia raportu o stanie powiatu. Przepis wskazujący, że zgłoszenia mieszkańców składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień sesji, na której ma być przedstawiany raport o stanie powiatu (ust. 8 w art. 30a), jest usytuowany pomiędzy przepisami określającymi organizację sesji, na której ma się odbyć debata na temat raportu o stanie powiatu. Faktem jest, że przepis nie jest sformułowany zbyt fortunie, ale jest to efekt niechlujnej legislacji, a nie celowego zabiegu ustawodawcy. Według ZPP trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla zwoływania dwóch sesji – jednej w celu zaprezentowania raportu, a drugiej w celu jego rozpatrzenia. ZPP dostrzega również powiązanie kwestii dotyczącej raportu z procedurą uregulowaną w ustawie 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej u.f.p.). [ramka]
Z ustawy o samorządzie powiatowym:
Art. 30a ust. 1 Zarząd powiatu co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie powiatu raport o stanie powiatu (...)
Ust. 4 Rada powiatu rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie powiatu przeprowadza się debatę (…)
Ust. 8 Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie powiatu. Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby (...)

Dwie albo jedna

– Zdecydowanie należy zgodzić się z poglądem, że zwoływanie dwóch sesji w sprawie raportu o stanie powiatu (jednej w celu przedstawienia raportu, a drugiej – w celu przeprowadzenia debaty i podjęcia uchwały) jest nieracjonalne – podkreśla raz jeszcze dr Karolina Rokicka-Murszewska. Prawniczka uważa, że gdyby jednak rada powiatu chciała koniecznie zwoływać dwie sesje – by na jednej został jej przedstawiony raport, na drugiej zaś przeprowadzona debata – to zgłoszenia do udziału w debacie winna przyjmować do dnia poprzedzającego sesję poprzedzającą debatę, nie zaś sesję w sprawie przedstawienia. – Sensem debaty jest bowiem udział w niej osób zainteresowanych kwestiami poruszonymi w raporcie o stanie powiatu, nie zaś przypadkowych mieszkańców powiatu, którzy zgłosili się, nie znając jego treści – dodaje mecenas Rokicka-Murszewska. A dr Magdalena Niziołek dodaje, że z jednej strony art. 30 a ust. 1 u.s.p. nie wskazuje (w przeciwieństwie do ust. 4 tego artykułu), że przedstawienie przez zarząd powiatu raportu o stanie powiatu musi następować na sesji rady powiatu. Z drugiej strony zaś art. 30a ust. 1 u.s.p. nie zabrania przedstawienia raportu o stanie powiatu na sesji rady powiatu. W ocenie mecenas Magdaleny Niziołek w konsekwencji możliwe jest, by zarząd powiatu przekazał radzie powiatu raport bez konieczności zwoływania sesji. Prawniczka uważa, że jeśli dana jednostka samorządu terytorialnego uzna, że chciałaby zwołania sesji, na której zarząd powiatu przedstawia raport, to jest to działanie również dopuszczalne, bo art. 30a u.s.p. tego nie zabrania.
31 maja ostatni dzień na przedstawienie radnym raportu o stanie gminy
31 czerwca do tego dnia jest czas na rozpatrzenie dokumentu i prze-prowadzenie nad nim debaty
Z art. 30a u.s.p. nie sposób wywnioskować też zakazu zwoływania odrębnej sesji dla przedstawienia przez zarząd powiatu raportu od sesji, na której rada będzie go rozpatrywać – wskazuje dr Magdalena Niziołek. I dodaje, że poszczególne jednostki samorządu terytorialnego mogą uznać, że z różnych pragmatycznych względów takie rozwiązanie jest dla nich korzystniejsze.

Prawa mieszkańców też istotne

Z kolei Anna Kudra zwraca uwagę, że mieszkańcy zgłaszający się do debaty nad raportem powinni wcześniej mieć realną możliwość zapoznania się z tym dokumentem. Zgłoszenie się do debaty nad raportem przed jego przedstawieniem jawi się jako bezprzedmiotowe i nielogiczne – dodaje prawniczka. – Nadto z konstrukcji przepisów traktujących o raporcie wynika pewien ciąg czynności składających się na tryb jego procedowania – mówi Anna Kudra. Według niej z tej perspektywy czynność przedstawienia raportu poprzedza organizację dalszych etapów proceduralnych, w tym etap zgłaszania się mieszkańców do aktywnego udziału w debacie nad raportem. – Mając na uwadze te argumenty, należałoby przyjąć, że ustawodawca posługuje się zwrotem „przedstawienie” raportu w dwóch odmiennych znaczeniach – pierwszym dla oznaczenia czynności „przekazania” radnym tego dokumentu, drugim dla wyróżnienia w ramach „rozpatrzenia” raportu na sesji również prezentacji jego treści – tłumaczy ekspertka.
Trudno przewidzieć, za którą ze wskazanych, możliwych interpretacji opowiedzą się organy nadzoru i sądy, a konsekwencje błędnej decyzji są daleko idące, z unieważnieniem uchwały w przedmiocie wotum zaufania dla organu wykonawczego na czele – przestrzega prawniczka.
Wyjaśnienia Związku Powiatów Polskich
W art. 30a ust. 4 u.s.p. wskazano, że raport jest rozpatrywany podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium. Zgodnie z art. 267 u.f.p. zarząd JST przedstawia, w terminie do 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu JST m.in. sprawozdanie roczne z wykonania budżetu. Przedstawienie sprawozdania z wykonania budżetu w rozumieniu przywołanego przepisu nie odbywa się na sesji, ale poprzez przekazanie dokumentu radnym (...). Dalej zgodnie z art. 270 ust. 1 u.f.p. sprawozdanie finansowe JST zarząd przekazuje organowi stanowiącemu JST, w terminie do 31 maja roku następującego po roku budżetowym. Zgodnie z ust. 4 art. 270
organ stanowiący JST rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. Zgodnie z art. 27a ust. 1 u.f.p. nie później niż 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący JST podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu (...) Zatem wskazane w u.f.p. przedstawienie/przekazanie dokumentów mają na celu zapoznanie członków organu stanowiącego z dokumentami przed sesją absolutoryjną. Podobnie należy interpretować art. 30a u.f.p. Ponadto należy wskazać, że słowo „przedstawia” pojawia się również w art. 266 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia organowi stanowiącemu JST i regionalnej izbie obrachunkowej w terminie do 31 sierpnia m.in. informację o przebiegu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za pierwsze półrocze. Trudno wyobrazić sobie, aby słowo „przedstawia” interpretować w znaczeniu „zaprezentować osobiście”, zwłaszcza jeżeli jednym z odbiorców dokumentu jest Regionalna Izba Obrachunkowa.