Subskrybuj nas na Youtube
Jeżeli przyczyną zwolnienia radnego z pracy zarobkowej nie są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu, rada czy sejmik nie mogą odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych.
Pracodawca radnego nie może go zwolnić z pracy bez zgody rady/sejmiku. Taka ochrona dotyczy stosunku pracy niezależnie od podstawy jego nawiązania. Chodzi więc o umowę o pracę, powołanie, wybór, mianowanie czy spółdzielczą umowę o pracę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 976/17). Gwarancja ta nie obejmuje jednak kontraktów cywilnoprawnych (np. zlecenia, umowy o dzieło). Nie dotyczy także członków formacji mundurowych, gdyż ci wykonują służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego (a nie stosunku pracy).
Przepisy ustaw samorządowych stanowią, że rada/sejmik odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli jego podstawą są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Co z przypadkami, gdy podstawa zwolnienia nie ma związku z pełnioną funkcją? Na ogół w orzecznictwie wskazywano, że w tej sytuacji rada/sejmik postępuje według uznania. Czyli może się zgodzić albo nie. W literaturze od dawna jednak krytykowano to stanowisko. Argumentowano, że takie podejście tworzy immunitet koleżeński i jest sprzeczne z istotą wprowadzonego rozwiązania. Celem tej regulacji jest bowiem zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy. Głoszone od dawna postulaty ekspertów zostały ostatnio zaakcentowane przez sądy administracyjne.
Chaos opanowany
Analizując najnowsze wyroki, można zauważyć zaostrzenie linii orzeczniczej dotyczącej swobody organu stanowiącego w zakresie wyrażania zgody na zwolnienie z pracy radnego, w sytuacji gdy jego przyczyną nie są okoliczności mające związek z wykonywaniem mandatu. Konsekwentnie wskazuje się, że rada/sejmik w tej sytuacji nie może nie udzielić zgody. Zdaniem sądów odmienna interpretacja regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców. Przełomowym orzeczeniem jest tu wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 923/18). Wszystkie później orzekające składy sądów administracyjnych powoływały się na wykładnię przepisów dokonaną w powyższym wyroku, cytując jego fragment (por. wyroki NSA z: 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1168/17 i II OSK 2532/17, 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2196/17oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1093/18). [ramka 1]
ramka 1
Z uzasadnienia sądu
Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu.
Wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18
Ponadto wskazuje się, że rada/sejmik nie ma uprawnień do tego, by oceniać konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez daną firmę. Powinna się ona jedynie skupić na zbadaniu istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem a wykonywaniem mandatu przez radnego (wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 650/18).
Odmowa konieczna
W orzecznictwie nie ma rozbieżności co do tego, że rada/sejmik musi odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, gdy podstawą do tego są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Trudno sobie jednak wyobrazić, by pracodawca taki powód zwolnienia podał. Dlatego rada/sejmik powinna przeanalizować okoliczności i motywy związane z planowanym wypowiedzeniem. Nie ma jednak obowiązku zbierania danych o rzeczywistych powodach działania pracodawcy. Związek zamiaru zwolnienia ze sprawowanym mandatem rada/sejmik musi tylko uprawdopodobnić. Dokonując oceny wniosku, nie może pominąć wyjaśnień samego radnego oraz okoliczności powszechnie znanych. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich wiadomych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała) będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w ustawach samorządowych (wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2737/16). Żaden przepis nie nakłada na radę gminy obowiązku uwzględniania stanowiska zakładowej organizację związkowej przy podejmowaniu uchwały (wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/16).
Analiza orzecznictwa wskazuje, że faktycznie zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu są niezwykle rzadko podstawą zwolnienia. [ramka 2]
ramka 2
Powody zwolnienia radnego
Zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu to np.:
- przeforsowanie przez radnego uchwały naruszającej interes pracodawcy;
- nadmierne zaangażowanie w pracę organów samorządowych, kosztem zadań realizowanych przez radnego w miejscu pracy,
- przystąpienie do klubu radnych negatywnie ocenione przez pracodawcę ze względów politycznych.
Chociaż ustawy samorządowe tego nie wymagają, to z orzecznictwa wynika, że podjęta uchwała musi mieć uzasadnienie. Jego brak uniemożliwia ocenę, czy wystąpiła sytuacja, która bezwzględnie wymaga od rady odmówienia wyrażenia zgody na zwolnienie radnego (wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10). Uchwała winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2737/16). Rada/sejmik nie ma jednak kompetencji do zastępowania sądu pracy. Nie może więc oceniać zasadności zamiaru rozwiązania stosunku pracy radnemu. [przykład 1]
przykład 1
Nie można zastępować sądu pracy
Radna Mariola Nowak była zatrudniona w urzędzie marszałkowskim. Miała upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu marszałka województwa. Obowiązywały ją więc ograniczenia wynikające z ustawy antykorupcyjnej. Przepisy te stanowią, że osoby wydające decyzje w imieniu marszałka województwa w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek. Mariola Nowak tę regulację naruszyła. Sankcją za złamanie zakazu jest rozwiązanie umowy o pracę. Ponadto jest ono równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 par. 1 pkt 1 kodeksu pracy (zwane potocznie zwolnieniem dyscyplinarnym). Takie powody marszałek województwa podał we wniosku do rady o wyrażenie zgody zwolnienia z pracy Marioli Nowak. Rada odmówiła. W uzasadnieniu uchwały stwierdziła, że zwolnienie jest niezasadne. Ponadto stwierdzono, że radna nie nabyła świadomie (w formie umowy kupna) udziałów w spółce. Stała się ich spadkobiercą z uwagi na zdarzenie losowe – śmierć ojca. Pracodawca w skardze do sądu argumentował, że uchwała rady nie zawiera oceny, czy wypowiedzenie związane jest z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę. Sąd podkreślił, że w razie wypowiedzenia umowy o pracę i ewentualnego sporu co do zasadności tej decyzji rozstrzygnięcie będzie należało do właściwości sądu pracy. ©℗
Na podstawie wyroku WSA w Warszawie z 28 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 650/18
Trafne jest spostrzeżenie NSA wyrażone w wyroku z 27 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1454/17). W orzeczeniu tym sąd stwierdził, że uchwała rady o wydaniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga, czy radny ma być zwolniony. Według NSA jedynie usuwa przeszkodę w dokonaniu zwolnienia przez pracodawcę.
Warunki zatrudnienia
Ochrona wynikająca z powyższej kompetencji rady gminy nie ogranicza się do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym. Obejmuje ona również wypowiedzenie mu warunków pracy i płacy. Zatem ochrona trwałości stosunku pracy radnego aktualizuje się w przypadku każdego działania pracodawcy, którego skutkiem może być ustanie zatrudnienia. Wniosek taki wynika z art. 42 par. 1 kodeksu pracy, w myśl którego do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym (wyroki NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1168/17, oraz WSA w Rzeszowie z 5 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1405/16).[przykład 2]
przykład 2
Nawet przed dokonaniem wypowiedzenia zmieniającego trzeba zapytać
Radna była dziennikarką w lokalnej gazecie. Często wypowiadała się krytycznie o prezydencie miasta. Była też inicjatorką przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. Przełożony radnej wystąpił do rady o wyrażenie zgody na obniżenie jej wynagrodzenia spowodowane zmianą stanowiska. Uzasadniono ten fakt procesem restrukturyzacji firmy. Rada odmówiła wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające. Uznała, że powodem tego zamiaru faktycznie była działalność polityczna radnej związana z wykonywanym mandatem. ©℗
Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego. Gwarancja zatrudnienia jest wyłączona przy wypowiadaniu pracownikom stosunków pracy w ramach zwolnienia grupowego na podstawie art. 5 ustawy z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1969 ze zm.). Wyjątek ten nie obejmuje rozwiązania umowy lub zmiany warunków zatrudnienia w trybie zwolnienia indywidualnego. Tu klasycznym przykładem jest likwidacja stanowiska pracy. Regulacja powyższa wyraźnie mówi, że jej art. 10 ust. 1–4 nie stosuje się do pracowników będących m.in. radnymi w okresie, w którym ich stosunek pracy podlega z mocy odrębnych przepisów szczególnej ochronie przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II PK 111/10, oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 532/14).
Bezprawne rozwiązanie umowy
Czy oświadczenie o rozwiązaniu umowy z radnym bez wniosku do rady o uzyskanie zgody jest ważne? Czy wywoła skutek? Na oba pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie. Jest ważne i skuteczne. Ale jest wadliwe. Oznacza, to że jeśli radny wystąpi do sądu o przywrócenie do pracy, to może mieć pewność, że jego roszczenie zostanie uwzględnione. Tylko sąd pracy może orzec o bezskuteczności wadliwego oświadczenia pracodawcy. Spowoduje skutek opisany w art. 45 par. 1 kodeksu pracy. Przepis ten mówi, że w razie ustalenia, iż wypowiedzenie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony jest nieuzasadnione lub narusza przepisy o wypowiadaniu umów o pracę, sąd pracy ‒ stosownie do żądania pracownika ‒ orzeka o bezskuteczności wypowiedzenia, a jeżeli umowa uległa już rozwiązaniu ‒ o przywróceniu pracownika do pracy na poprzednich warunkach albo o odszkodowaniu. Zgodnie więc z tą regulacją niezgodne z prawem (bezprawne) będzie rozwiązanie umowy o pracę, które zostało dokonane, w przypadku pracownika będącego równocześnie radnym gminnym, bez zgody rady gminy, której jest członkiem. W sytuacji więc, gdy sąd pracy stwierdzi brak uchwały rady gminy wyrażającej zgodę na wypowiedzenie stosunku pracy ‒ powinien wypowiedzenie takie uznać za bezskuteczne.
Bezprawne będzie także zwolnienie radnego, w przypadku gdy pracodawca zwolni go mimo braku zgody rady.
Podstawa prawna
Art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506).
Art. 22 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511).
Art. 27 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z z 2019 r. poz. 512).
