Komisja Europejska założyła, że rozmowy o unijnym budżecie po 2020 r. uda się sfinalizować jeszcze przed wyborami europejskimi w maju przyszłego roku. Czasu zostało niewiele. Tymczasem projekt w obecnym kształcie nie jest dla Polski łaskawy – otrzymamy 64,4 mld euro. To o ponad 23 proc. mniej w stosunku do blisko 84 mld euro, które polskie regiony mają do dyspozycji w obecnej perspektywie. Co samorządy mogą zrobić, by w kolejnych latach wydać pieniądze bardziej efektywnie? Według Tomasza Dorożyńskiego z Uniwersytetu Łódzkiego przydałoby się lepsze zarządzanie i ograniczenie biurokracji. Nieuniknione będą też cięcia etatów wśród urzędników zajmujących się unijnymi środkami. Urzędy marszałkowskie na razie nie chcą o niczym przesądzać.
Mniejsze wsparcie z budżetu Unii spowoduje zmniejszenie liczby urzędników obsługujących projekty
Unia Europejska wchodzi w kluczową fazę negocjacji nad budżetem po 2020 r. Według projektu Polska ma otrzymać o prawie jedną czwartą środków mniej niż w obecnej perspektywie. Cięcia są więc nieuniknione. Samorządy są zaskoczone takim obrotem sprawy.
W debacie publicznej utarło się przekonanie, że unijne fundusze są lekarstwem na całe zło. Uważamy, że za pomocą tych instrumentów jesteśmy w stanie przewalczyć wszystkie niedoskonałości: zmniejszyć opóźnienia w rozwoju, ograniczyć bezrobocie, rozwijać przedsiębiorstwa, budować infrastrukturę, wspierać kulturę czy edukację. Tymczasem fundusze powinny pełnić funkcję uzupełniającą. Nie mogą zastępować budżetów krajowych i nie taka jest ich funkcja. Zgodnie zresztą z unijnymi zasadami dotyczącymi solidarności i subsydiarności mają one stanowić dodatkowy wkład. Nie możemy planować kolejnych kilkudziesięciu lat z przekonaniem, że fundusze europejskie załatwią wszystko, zwłaszcza że wydatki, w tym te przeznaczone na politykę spójności, stanowią tylko niewielką część tego, co wytwarza Unia Europejska.
Powinniśmy pogodzić się z faktem, że stajemy się coraz bardziej zamożni. A to z kolei oznacza, że wsparcie z UE będzie coraz mniejsze. Samorządy nie powinny być zaskoczone stopniowym zmniejszaniem funduszy. Od kilkunastu lat mogły realizować projekty, pozwalające nadrobić zaległości rozwojowe. Sprawnie zarządzane jednostki miały szanse w tym czasie przeprowadzić najważniejsze inwestycje.
Czy to oznacza zwolnienia w jednostkach samorządu terytorialnego zatrudniających administrację do obsługi projektów unijnych? Jak takie ograniczanie administracji może wyglądać?
To stanie się automatycznie. Wydatkowanie ponad 80 mln euro oznaczało liczne konkursy, dużą liczbę wniosków aplikacyjnych. Jeżeli będzie mniej pieniędzy do rozdysponowania i zastosowane będą uproszczone procedury, to tak dużo etatów nie będzie potrzebnych. To powinno spowodować ograniczenie administracji obsługującej projekty. Mniejsze środki z budżetu UE na politykę spójności w Polsce spowodują zmniejszenie zatrudnienia przede wszystkim w instytucjach obsługujących wydatkowanie funduszy unijnych. To przede wszystkim ograniczenie stanowisk finansowanych z pomocy technicznej. Oczywiście dotyczy to także JST, głównie niektórych departamentów urzędów marszałkowskich i jednostek im podległych. W mniejszym zakresie dotknie to pozostałe jednostki – gminy, powiaty, które realizują projekty. W tym przypadku osoby odpowiedzialne za ich obsługę zazwyczaj posiadają także inny, podstawowy zakres obowiązków takich jak rozliczenia, zamówienia publiczne, inwestycje.
Czy potrzebne byłyby tu zmiany w prawie?
To nie jest chyba kwestia ustawy, raczej sprawnego zarządzania tymi wszystkimi szczeblami instytucji, które w całym systemie pełnią różne funkcje, np. pośredniczące, kontrolne czy audytowe. Mamy już spore doświadczenie i dużą grupę coraz lepszych fachowców, jeśli chodzi o wydatkowanie pieniędzy publicznych. Na początku wszyscy się tego uczyli, więc w pierwszych latach zdarzało się dużo więcej błędów, potknięć. Myślę, że teraz to działa zdecydowanie lepiej, sprawniej.
A co z biurokracją? W pana ocenie nie ma jej za dużo?
Według różnych szacunków do obsługi systemu zarządzania funduszami unijnymi zatrudnionych jest około kilkunastu tysięcy pracowników. Przeznacza się środki na organizowanie konkursów, wybieranie projektów, ocenianie ich i weryfikowanie, a potem kontrolę, rozliczanie, przedkładanie wniosków płatniczych. Uproszczenie procedur i dokumentacji zmniejszyłoby koszt. Byłoby to też zgodne z nowymi założeniami Komisji Europejskiej, która proponuje, by w nowej perspektywie budżetowej 2021–2027 ograniczono obciążenia administracyjne i wprowadzono uproszczenia w zakresie przepisów i procedur. Mają one być przyjazne dla beneficjentów korzystających ze wsparcia UE. Dla realizacji tego postulatu przygotowano już jednolity zbiór przepisów, obejmujący siedem funduszy UE wdrażanych w partnerstwie z państwami członkowskimi.
W przygotowywanej przez rząd noweli ustawy o finansach publicznych ma pojawić się propozycja uniemożliwiająca znaczne zadłużanie się samorządów. Czy to może oznaczać dla nich trudności w zdobywaniu unijnych funduszy? Dzisiaj konieczne środki własne są pozyskiwane najczęściej z kredytów.
Wszystko zależy od tego, na co się zadłużamy. Jeżeli bierzemy kredyt na inwestycje, które mają przełożyć się na wzrost gospodarczy regionu i poprawienie jego konkurencyjności, to jest to jak najbardziej uzasadnione. Natomiast zdarzało się, że fundusze były pozyskiwane dla samego ich pozyskiwania. To jest błędne założenie. Miasta czy regiony powinny pozyskiwać pieniądze w ramach wcześniej przyjętej strategii. Gmina, przyciągając inwestorów krajowych czy zagranicznych, powinna modernizować infrastrukturę, przygotowywać działki pod inwestycje, opracować zachęty dla inwestorów, by zechcieli tam, a nie w gminie obok zainwestować swoje pieniądze. Zadłużanie się na takie przedsięwzięcia jest uzasadnione, bo to jest inwestycja w rozwój, miejsca pracy, podniesienie konkurencyjności regionu. Gminy, zwłaszcza przy dużych projektach, często są zmuszone do podejmowania takich decyzji. Ale wskazane byłoby wprowadzenie limitów, aby ograniczyć ryzyko nadmiernego zadłużenia. Samorządy nie powinny zadłużać się bez ograniczeń. Mamy już kilka przykładów gmin, które odczuły poważne problemy z tego tytułu (m.in. gminy Ostrowice, Rewal czy Byczyna). Ich zadłużenie na jednego mieszkańca na koniec 2017 r. było najwyższe w Polsce.
Wśród nietrafionych projektów są kosztowne w utrzymaniu aquaparki czy sale konferencyjne. Czy inwestycje do tej pory poczynione mogą być źródłem kłopotów dla samorządów?
Istnieje obawa, czy nie budujemy z unijnych pieniędzy za dużo w stosunku do naszych możliwości. Czy będziemy potem w stanie utrzymać nowe obiekty i zadbać o popyt na nie? Gminy powinny brać pod uwagę nie tylko to, czy dzisiaj mogą zapewnić wkład własny na planowaną inwestycję, ale przede wszystkim to, czy będą w stanie ją później utrzymać. Kluczem powinno być traktowanie środków europejskich jako instrumentu umożliwiającego rozwój lokalnej gminy, a nie celu samego w sobie. Trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie, co uczyni region bardziej atrakcyjnym, nie tylko zresztą dla biznesu. Gmina atrakcyjna dla ludzi przyciągnie mieszkańców, którzy zaczną się tam sprowadzać, budować domy, inwestować swoje oszczędności, płacić podatki. Wówczas gminę będzie stać na utrzymanie atrakcyjnych projektów. Podobnie jak z inwestorami – gdy zaczną oni płacić podatki w danej gminie, to środki unijne staną się bazą umożliwiającą samorządom rozwój. Taki jest cel środków unijnych. Są gminy w Polsce, które dobrze to zrozumiały. Nowe chodniki, ładne przystanki czy fontanny niczego w gminie nie zmienią, jeśli nie będą częścią szerszej strategii samorządów.
Czy można było, w ramach przyznanych Polsce funduszy, zrobić więcej? Jakie błędy popełniono? I jak ich uniknąć w przyszłości?
Bywało różnie, w niektórych obszarach wydaliśmy pieniądze szybciej, w innych wolniej. Dość często można usłyszeć opinię, że najlepiej z wydatkowaniem unijnych funduszy radzą sobie jednostki niższego szczebla. Są one sprawniejsze, lepiej wyczuwają lokalne potrzeby. Niektóre projekty wymagają koordynacji rządowej, co pomaga zapobiec mnożeniu realizacji inwestycji o podobnym przeznaczeniu. Przyczynia się to także do efektywnego wydatkowania środków. Dlatego sądzę, że obecny model zarządzania funduszami w Polsce jest bliski optymalnemu. To znaczy, że większość funduszy jest wydatkowanych w ramach programów regionalnych, a jednocześnie duże kluczowe inwestycje zarządzane są przez administrację rządową, która to odpowiada za koordynację całego systemu. Na tle innych państw wydajemy pieniądze stosunkowo sprawnie. Są jednak województwa, które wydają środki nieco wolniej, np. podlaskie, warmińsko-mazurskie czy kujawsko-pomorskie. Z raportu NIK z 2017 r. wynika, że w wydatkowaniu środków widoczne są znaczne różnice w zależności od priorytetów. Za opóźnienia odpowiadały zarówno instytucje zarządzające, jak i beneficjenci.
opinie samorządowców
Obecny system obsługi powinien zostać zachowany
Nie zapadła jeszcze decyzja o sposobie dystrybucji funduszy UE w nowej perspektywie budżetowej w Polsce. Takie ustalenia zostaną zawarte dopiero w tzw. umowie partnerstwa, która określi szczegółowe alokacje na województwa i programy operacyjne, określi również podział zadań poszczególnych instytucji w dystrybucji środków europejskich. Stoimy na stanowisku, że obecny system instytucjonalny powinien zostać zachowany. Samorządy regionalne mają niebagatelne doświadczenie w dystrybucji środków unijnych. Ponadto działają w terenie, są bliżej obywatela i beneficjenta i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą przynieść same negatywne skutki.
Nie mamy na razie podstaw do tego, aby prognozować zmiany w zatrudnieniu kadry specjalizującej się w obsłudze środków unijnych w naszym urzędzie. Posiadamy znakomitych specjalistów i realizujemy z sukcesem obecną perspektywę. Na tym obecnie się skupiamy. Prognozujemy też, że obciążenia administracyjne w zakresie wdrażania nowych środków będą takie same. Ale że nie są one na razie dokładnie znane, to urząd nie podejmuje pochopnych decyzji. Na rynku trudno pozyskać wykwalifikowane kadry, tym bardziej z tak dużym doświadczeniem, jak obecni pracownicy instytucji zarządzającej, czyli urzędu marszałkowskiego. A realizuje on obecnie Regionalny Program Operacyjny Lubuskie 2020 (RPO-L2020) oraz wdraża komponent Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Samorząd jest także zaangażowany w realizację programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej. W proces zarządzania i wdrażania samego programu regionalnego RPO-L2020 zaangażowanych jest ok. 250 osób w instytucji zarządzającej oraz około 25 w instytucji pośredniczej, czyli Wojewódzkim Urzędzie Pracy.
Na realizację zadań w samym tylko RPO L2020 samorząd zaplanował 36 mln euro środków UE. W 2017 r. w ramach Pomocy Technicznej RPO-L2020 na potrzeby instytucji zarządzającej i pośredniczej wydano 19,1 mln zł środków Unii Europejskiej.
Nie mamy przerostu administracji obsługującej projekty
Jeżeli jednak takiego całkowicie negatywnego scenariusza uda się uniknąć, to mniej środków do rozdysponowania nie musi się automatycznie przekładać na mniejszą liczbę projektów. Czas i nakład pracy potrzebny do prawidłowej oceny, wyboru, a następnie kontroli i rozliczania projektów nie jest zależny od wysokości ich budżetów. Ponadto w trybie konkursowym, im mniej jest środków, tym z reguły większa konkurencja wśród wnioskodawców, co dla instytucji oznacza wzmożony wysiłek związany z oceną i selekcją projektów oraz rozpatrywaniem odwołań. Przyszłe uproszczone procedury mają zasadniczo dotyczyć rozliczania już wybranych i realizowanych projektów, natomiast przeznaczenie środków raczej będzie bardzo selektywne, co może oznaczać konieczność przeprowadzania pogłębionych i jeszcze bardziej szczegółowych ocen przed wyborem projektów do dofinansowania. Trzeba też wziąć pod uwagę, że kolejne okresy programowania UE nakładają się na siebie. W obecnym programie regionalnym na lata 2014–2020 mamy podpisanych z beneficjentami prawie 1500 umów na realizację projektów o wartości ponad 8 mld zł. Realizacja i ostateczne rozliczanie tego programu potrwa co najmniej do końca 2023 r. Obecnie Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego zatrudnia 300 osób zaangażowanych w zarządzanie środkami UE, ale liczba ta cały czas jest mniejsza od optymalnej. Mamy trudności z pozyskaniem nowych pracowników o odpowiednich kwalifikacjach i doświadczeniu, częściowo ze względu na obecną sytuację na rynku pracy, ale również dlatego, że skuteczne wdrażanie kompleksowych programów unijnych jest zadaniem trudnym i wymaga specyficznej wiedzy.
Za mało jeszcze wiadomo o ostatecznym kształcie funduszy unijnych w nowej perspektywie, jednak trudno wyobrazić sobie sytuację, że urząd byłby zmuszony zwalniać dobrych pracowników, którzy przez lata zdobyli unikalną wiedzę i doświadczenie. Dostosowywanie zadań i struktur do nowych wyzwań ma miejsce na bieżąco, chociaż dbamy też o integralność sprawdzonych i skutecznie działających zespołów. Problem ewentualnego ograniczania administracji obsługującej projekty unijne może dotyczyć tych instytucji, w których występuje przerost takiej administracji, natomiast w naszym urzędzie zjawisko to nie ma miejsca. Radykalne przenoszenie pracowników do innych zadań, ale też najprawdopodobniej ich odejście, mogłyby nastąpić w wyniku jakiejś politycznej decyzji o odebraniu samorządom województw zarządzania środkami UE w regionach. Ograniczenia niepotrzebnej administracji mogłyby natomiast mieć miejsce dzięki likwidacji przez rząd obowiązku utrzymywania zbędnych instytucji lub funkcji, przykładowo takich jak Rzecznik Funduszy Europejskich
