Subskrybuj nas na Youtube
Winę ponoszą nie tylko gminy, które opornie, a na dodatek z błędami przyjmują uchwały reklamowe, lecz także legislator. Ustawa krajobrazowa jest bowiem pełna niedomówień.
To już prawie trzy lata, jak obowiązuje ustawa krajobrazowa. Wiele samorządów czekało na nią, licząc przede wszystkim na to, że uda się podjąć uchwały reklamowe i tym samym ograniczyć chaos przestrzenny, zwłaszcza wszechobecne bannery. Ale w praktyce samorządy mają z tym poważne problemy. Dotychczas stosowne akty udało się podjąć zaledwie 10 gminom, a i tak połowa z nich została zakwestionowana przez sądy lub wojewodów. Warto więc spróbować odpowiedzieć na pytanie, jak sprawdzają się, czy może raczej nie sprawdzają przepisy w zakresie gminnych uchwał reklamowych.
Lepsze wrogiem dobrego?
Samorządowcy przez lata podnosili o konieczności przyjęcia przepisów dotyczących gminnych uchwał reklamowych, czyli zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Plany miejscowe pod tym względem rzeczywiście nie sprawdzały się z kilku względów. Część zawartych w nich postanowień na temat tablic i urządzeń reklamowych trudno było faktycznie egzekwować. Nie można było również zagwarantować jednolitych rozwiązań z perspektywy całej gminy (zwłaszcza gdy wytyczne dla różnych obszarów były zawarte w różnych planach miejscowych uchwalanych w pewnych odstępach czasu). Można się zastanawiać, czy najlepszym rozwiązaniem w tym kontekście było dodanie osobnego aktu związanego z planowaniem przestrzennym, czy może lepsze byłoby wzmocnienie już wcześniej obowiązujących instrumentów planistycznych, np. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Główne cechy uchwał reklamowych
● stanowią akt prawa miejscowego powszechnie wiążący;
● są fakultatywne – ich uchwalenie zależy od woli rady gminy;
● muszą się odnosić do całej powierzchni gminy, a nigdy tylko do jej części
Gminy mało aktywne
Fakt, że uchwały reklamowe (konkretnie uchwały określające zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń) są fakultatywne, spowodował, iż według stanu na listopad 2017 r., w Polsce przyjęto tylko 10 uchwał reklamowych. Wprawdzie ponad 100 gmin rozpoczęło formalnie prace nad takimi aktami i to często już kilka lat temu, ale to też niewiele, biorąc pod uwagę liczbę gmin w kraju. Ponadto samo rozpoczęcie prac nad uchwałą nie jest równoznaczne z gwarancją ich zakończenia (a tym bardziej zakończenia w odpowiednim terminie). Może rzeczywiście trzeba jeszcze trochę czasu, żeby poszczególne jej przepisy znalazły zastosowanie. Ale nie można też zapominać, że od przyjęcia przepisów tego czasu już sporo upłynęło.
Tym bardziej więc, poszukując odpowiedzi na pytanie o dotychczasową względną bierność gmin w procedowaniu uchwał reklamowych, warto zwrócić uwagę na problemy prawne, które pojawiały się i wciąż się pojawiają. Na obecnym etapie stanowią one najłatwiejszy do zweryfikowania miernik skuteczności (bądź jej braku) konkretnych regulacji. Już przecież w czasie, gdy ustawa krajobrazowa wchodziła w życie, pojawiały się pierwsze głosy doktryny (ważną rolę odegrały tu analizy dr Anny Fogel pozwalające właściwie ukierunkować wykładnię konkretnych regulacji). Podejmowano próby odpowiedzi na pojawiające się wątpliwości.
Wątpliwości pozostały
Oto problemy, na które udało się odpowiedzieć, choć czasem nie zawsze do końca. Pozostały też wątpliwości, na które zwracamy uwagę.
● Niepodzielność. Podjęta uchwała reklamowa musi się odnosić do wszystkich kwestii wskazanych w ustawie. Czyli niedopuszczalne jest to, aby określała np. zasady i warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, a nie określała już warunków i zasad dotyczących ogrodzeń. Zdaniem niektórych krytyków taka formuła uchwały reklamowej nie jest zbyt dobra z tego powodu, że inaczej przeprowadza się analizy dotyczące tablic i urządzeń reklamowych, a inaczej dotyczące ogrodzeń. Jednak zamiana jednej, i tak przecież już wąskiej tematycznie uchwały, na dwie lub nawet trzy doprowadziłaby do jeszcze większego chaosu. Może więc pozostawienie obecnej formuły jest lepszym rozwiązaniem.
● Brak subiektywizmu. Uchwała reklamowa nie może przewidywać tego, żeby po wejściu jej w życie ostateczne formy i lokalizacje tablic, urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i ogrodzeń uzgadniać jeszcze z innymi podmiotami lub organami (plastykiem miejskim, zarządem dróg itd.). Nie ma ku temu podstaw prawnych. A wprowadzanie takich wymogów w obecnej formule niewątpliwie mogłoby doprowadzić do znaczącego subiektywizmu rozstrzygnięć, a nawet wzrostu korupcjogenności. Nie znaczy to jednak, że fakultatywność nie wymaga rozważenia (zwłaszcza z perspektywy wdrażania koncepcji współzarządzania publicznego). Powinno to jednak zostać doprecyzowane ustawowo.
● Dla kogo prawo do szyldu. Pewne wątpliwości budziło również to, kto konkretnie ma prawo do szyldu. Zgodnie bowiem z art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w uchwale reklamowej można ustanowić zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych z wyłączeniem szyldów. Szyldy mogą być umieszczane na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Jak z tego wynika, prawo do szyldu (czyli tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego informującego o działalności prowadzonej na danej nieruchomości) przysługuje nie właścicielowi tej nieruchomości ani użytkownikowi wieczystemu, ale podmiotowi prowadzącemu tam działalność gospodarczą. Jeżeli takich podmiotów jest więcej, to również każdy z nich ma prawo do co najmniej jednego szyldu i tego prawa uchwała reklamowa nie może mu odebrać. Powinna natomiast określać zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz przypadającą na jeden podmiot gospodarczy liczbę szyldów.
● Okres przejściowy. Osobna kwestia to relacje między uchwałami reklamowymi a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Od października 2010 r. zaczął obowiązywać art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący określania w planach miejscowych tych elementów, które dziś są zawarte w uchwałach reklamowych. Przepis ten przestał obowiązywać z dniem wejścia w życie ustawy krajobrazowej. Jednak w przepisach przejściowych ustawy krajobrazowej wskazano, że fragmenty uchwalonych planów miejscowych obowiązują również później, do dnia wejścia w życie w gminie uchwały reklamowej. Jest to bardzo dobry przepis. Ale pojawiają się wątpliwości, co w sytuacji, gdy gmina w planach miejscowych ustalała zasady sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, ogrodzeń i obiektów małej architektury jeszcze przed październikiem 2010 r.? I czy wówczas tamte przepisy z chwilą wejścia w życie uchwały reklamowej obowiązują dalej, czy tracą moc? Udzielenie odpowiedzi na to pytanie jest trudne, gdyż owe postanowienia zawarte w planach miejscowych są zróżnicowane pod względem treści. Co do zasady również powinny tracić moc, lecz wymaga to uprzednio szczegółowej analizy. Dla niektórych gmin wymóg prowadzenia takiej analizy w całym dużym obowiązującym planie miejscowym i związana z tym niepewność stanowi czynnik zniechęcający do procedowania uchwały reklamowej.
Brak precyzji...
Mimo że uchwał reklamowych powstało niewiele, to i tak połowa z nich została następnie na różne sposoby zakwestionowana. Do listopada 2017 r. wydane zostały dwa wyroki sądów administracyjnych (dotyczące uchwał: łódzkiej i opolskiej), a także sześć rozstrzygnięć nadzorczych (dwa odnoszące się do tej samej gminy), stwierdzające nieważność uchwał w całości lub w części. Na co przy tej okazji zwraca się uwagę? W wielu rozstrzygnięciach i wyrokach mocno akcentuje się brak precyzji wyrażeń zawartych w uchwałach. Z perspektywy typowo prawnej jest to w pełni zrozumiałe. Przedmiotowe uchwały stanowią bowiem akty prawa miejscowego powszechnie wiążące i znacząco wpływają na prawa konkretnych właścicieli nieruchomości lub reklamodawców. Jeżeli więc nie będą dostatecznie precyzyjne, to będą wręcz prowokować kolejne dylematy i konflikty (oczywiste jest, że każdy podmiot będzie próbował interpretować niejasne przepisy na swoją korzyść; trudno mieć zresztą o to do niego jakiekolwiek pretensje). Im więcej więc nieprecyzyjnych sformułowań, to tym większy potencjalny chaos z nimi związany. Poniżej podajemy przykłady takich określeń i tłumaczymy, dlaczego są niewłaściwe. [tabela]
Jakie wyrażenia kwestionowano (przykłady)
| Wyrażenie | Przyczyna, dla której je zakwestionowano |
| Zabrania się umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na terenach zieleni urządzonej. | Mogą się pojawiać wątpliwości w zakresie tego, gdzie konkretnie można stwierdzić występowanie zieleni urządzonej, a gdzie nie. |
| Zabrania się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na wolno stojących nośnikach w sposób, który ogranicza widoczność kamer monitoringu miejskiego. | Może się pojawić dylemat odnośnie do tego, kiedy np. dana tablica reklamowa będzie ograniczać widoczność kamer, a kiedy nie. I czy np. fakt, że tablica będzie w kamerze widoczna, już stanowi tego rodzaju ograniczenie, czy jeszcze nie, a jeżeli nie – gdzie wystąpią konkretne różnice. Kolejna sprawa to wątpliwość, jak od strony konsekwencji prawnych w takim przypadku należałoby traktować zmianę miejsca kamery z monitoringu miejskiego lub dodanie nowej – czy może to stanowić podstawę do stwierdzenia konieczności usunięcia jakiejś tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. |
| Obiekty małej architektury powinny być wykonane z materiałów wysokiej jakości (takich jak cegła, metal, szkło, drewno), w miarę możliwości mają być jednorodne w zakresie kolorystyki. | Po pierwsze pojawia się wątpliwość, czy określenie materiałów wysokiej jakości w niniejszym przepisie jest wyczerpujące, czy jeszcze jakieś inne można byłoby do tej grupy zaliczyć? I po drugie – znacznie poważniejszy problem – jak w tym kontekście interpretować zwrot „w miarę możliwości”? Czyli kiedy konkretnie będzie występować bezwzględny wymóg jednolitej kolorystyki, a kiedy takiego wymogu już nie będzie? |
...i blokada rozwiązań
Określenia podane w tabeli to tylko element szerszego problemu. Biorąc pod uwagę prawną perspektywę oceny przepisów, ich krytyka jest uzasadniona i znajduje wytłumaczenie. Nie jest to jednak jedyna perspektywa. Jeżeli na niniejszy problem spojrzy się bowiem od strony urbanistów i projektantów, będzie on wyglądał odmiennie. Wówczas sztywne doprecyzowanie wszystkich elementów będzie rozwiązaniem negatywnym. Doprowadzi bowiem do zablokowania możliwości swobodnego projektowania ciekawych rozwiązań. Wskazanego powyżej dylematu nigdy się nie da w pełni rozwiązać. Zawsze na styku pojęć związanych z urbanistyką i prawem wystąpi pewien stopień braku precyzji, trudny do jednoznacznego rozstrzygnięcia. Można oczywiście myśleć o kolejnych rozwiązaniach, np. ograniczaniu stopnia szczegółowości uchwał reklamowych, ale znów pojawi się pytanie, czy nie doprowadzi to z kolei do zupełnego ich wyeliminowania z praktycznego stosowania.
Nieuprawnione modyfikacje
W rozstrzygnięciach nadzorczych pojawiały się również inne zarzuty wobec przepisów zawartych w gminnych uchwałach reklamowych. Sprowadzały się one do nieuprawnionej modyfikacji pojęć ustawowych (np. szyldu lub reklamy) oraz innych przypadków, w których rada gminy przekraczała swoje kompetencje. Oto tego przykłady:
● w uchwale reklamowej określono materiały budowlane, z jakich mają być wykonane szyldy – tymczasem nie ma do tego podstaw ustawowych;
● gmina przewidziała konieczność dokonywania uzgodnień lokalizowania poszczególnych obiektów z właściwym zarządcą drogowym. Także nie ma do tego ustawowego upoważnienia;
● uchwała określa lokalizację tablic i urządzeń reklamowych w stosunku do dróg i innych obiektów. Zdaniem organu nadzoru rada gminy również do tego nie ma upoważnienia.
Termin i warunki dostosowania
Spora grupa zarzutów wobec uchwał została również określona w wyrokach sądów administracyjnych. Powtórzono tam te dotyczące braku precyzji niektórych wyrażeń oraz nieuzasadnionej modyfikacji zwrotów ustawowych. Ale sądy zwróciły uwagę na dodatkowy aspekt, na który nie zwracały uwagi organy nadzorcze. Otóż zgodnie z art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała reklamowa określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie uchwały reklamowej. W uchwałach reklamowych określano więc jedynie termin dostosowania. Zdaniem sądów jest to niewystarczające, gdyż ustawodawca wskazał również w tym kontekście na warunki. Czyli zdaniem sądów trzeba również szczegółowo wskazać to, na czym konkretnie w danym przypadku ma polegać dostosowanie. Nie wystarczy więc niewyrażone wprost założenie, że chodzi o dostosowanie wszystkiego. Tym bardziej że niekiedy budziłoby to dodatkowe wątpliwości. Oczywiście gorszym skutkiem takiego punktu widzenia jest to, że określenie warunków dostosowania wymagałoby uprzednio dodatkowej analizy oraz pracy ze strony przedstawicieli gmin, co jeszcze mocniej wydłużyłoby wskazaną procedurę. Dodatkowo przy określaniu szczegółowych warunków dostosowania wystąpi znów ryzyko, że warunki te nie będą dostatecznie precyzyjne, co spowoduje kolejne zarzuty i wątpliwości. Może więc lepszym rozwiązaniem (wymagającym zapewne ukierunkowania tego przez ustawodawcę) byłoby określanie jedynie terminu dostosowania. Jednak przy zastrzeżeniu, że jeżeli w określonym terminie nie zostanie to zrealizowane, to o sposobie dostosowania zadecydują organy gminy.
Prawa nabyte do podważenia
Sądy oddaliły niektóre zgłoszone zarzuty. Zwrócić tu należy uwagę w szczególności na zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych. Wątpliwości skarżących budziły w tym kontekście:
● wprowadzanie w uchwałach wymogu dostosowania legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych do nowych wytycznych;
● brak odszkodowania za tego rodzaju ograniczenia swobody gospodarowania.
Sądy administracyjne w tym przypadku słusznie wskazały, że podstawą dla wprowadzania tego typu regulacji są przepisy ustawowe, konkretnie art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I to przepisy te przewidują wprowadzanie wymogu dostosowania wskazanych obiektów i urządzeń, nie przewidując jednocześnie odszkodowania. Dlatego też zarzuty wobec zgodnych z tymi (wciąż obowiązującymi) regulacjami uchwał nie zasługują na uwzględnienie.
Inny zarzut dotyczył nieuzasadnionego różnicowania praw podmiotów przez różne ograniczenia wprowadzane uchwałami reklamowymi w różnych częściach miast. W tym przypadku sądy również słusznie wskazały, że zarzuty te nie są uzasadnione. Istotą bowiem szeroko rozumianego planowania przestrzennego jest różnicowanie możliwości związanych z zabudową dla poszczególnych obszarów. Oczywiście ograniczenia te muszą być w pełni uzasadnione względami związanymi z ochroną ładu przestrzennego. Nie zmienia to jednak faktu, że ich wprowadzenie jest z perspektywy systemu gospodarki przestrzennej konieczne.
Opłaty się nie przyjęły
Warto też odnotować, że na obecnym etapie wciąż słabo sprawdza się włączona do ustawy krajobrazowej instytucja opłat reklamowych. Możliwość pobierania tych opłat miała mobilizować gminy do szerszej ochrony krajobrazu. Według stanu na listopad 2017 r. uchwalono tylko jedną uchwałę opłatową, a tylko w kilku gminach trwają prace nad kolejnymi.
Podsumowując kwestie związane z wprowadzaniem uchwał, warto również dodać, że zdecydowanie większe zainteresowanie uchwałami reklamowymi wyrażają gminy miejskie. Także w tych gminach znacznie łatwiej zauważyć można problemy związane z wdrażaniem konkretnych przepisów. Spowodowane jest to silniejszym natężeniem negatywnych zjawisk przestrzennych i związaną z tym szerszą groźbą wystąpienia tego rodzaju konfliktów. To zrozumiałe, że w takich przypadkach interpretacja konkretnych przepisów może budzić więcej wątpliwości. Ale warto zauważyć, że i niektóre gminy mniej zurbanizowane są mimo wszystko zdeterminowane i procedują uchwały reklamowe.
Obligatoryjność pomoże?
Niewątpliwą słabością ustawy krajobrazowej jest fakultatywność uchwał reklamowych. Powoduje to, że w wielu wypadkach dotyczące ich przepisy nie są stosowane, a nawet są zupełnie nieznane. Zapewne obligatoryjność uchwał reklamowych przyczyniłaby się do większego zainteresowania wskazaną problematyką , ale póki co nie wprowadzono jej do projektu ustawy inwestycyjnej. Gdyby był taki obowiązek, można by wypracować w miarę utartą praktykę sporządzania takich uchwał. Warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego z czerwca 2017 r., w art. 8 kodeksu dodano par. 2, zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zasada ta odnosi się do postępowań administracyjnych, jednak warto odnotować, że wprowadza do przepisów pojęcie „utrwalonej praktyki” jako punktu odniesienia dla konkretnych konsekwencji prawnych. Pojęcie to wymaga jeszcze zaadoptowania przy stosowaniu konkretnych przepisów, ale można w tym miejscu postawić pytanie, czy nie może być wykorzystane w szerszym stopniu również w procesie planowania przestrzennego i czy nie stanowiłoby wówczas optymalnego rozwiązania części wskazanych problemów. Osobna (lub alternatywna) możliwość to wprowadzenie przepisów bardziej ogólnych w uchwałach reklamowych przy zastrzeżeniu ich późniejszego konsultowania lub uzgadniania na etapie realizacji konkretnych inwestycji. Niebezpieczeństwem będzie tu jednak nadmierny subiektywizm poszczególnych rozstrzygnięć. I w końcu – w kontekście przedstawianych dylematów – można się zastanawiać nad celowością wprowadzania obok uchwał reklamowych także wytycznych (niestanowiących przepisów), które mogą być tylko punktem odniesienia przy wykładni. W tym miejscu można byłoby już dodawać sformułowania o charakterze nieostrym. Ryzyko subiektywnej ich interpretacji znów pozostanie, jednak będzie mniejsze niż w obecnej formule prawnej.