Subskrybuj nas na Youtube
Przedstawiony do publicznego wglądu w ubiegłym tygodniu (wersja z 23 listopada 2017 r.) projekt kodeksu urbanistyczno-budowlanego zawiera znaczne różnice w porównaniu z projektem przedstawionym we wrześniu zeszłego roku. Większość z nich to zmiany na lepsze. W nowym projekcie jeszcze bardziej widać determinację jego autorów w zakresie ochrony ładu przestrzennego. Mimo to proponowane przepisy wymagają szerokich dyskusji i analiz. W dzisiejszym artykule zwracamy uwagę na te kwestie, które są problematyczne dla jednostek samorządu terytorialnego. Tak obszerny akt prawny wymagać będzie bowiem szczegółowej analizy z różnych punktów widzenia i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Proponowany tekst kodeksu jest bardzo dobrą podstawą do dalszej dyskusji. Aby jednak te chwalebne intencje nie zostały zniszczone przez szczegóły, koniecznie trzeba zwrócić uwagę na zasygnalizowane poniżej kwestie w zakresie planowania przestrzennego.
PRAWO WŁASNOŚCI NIE BEZWZGLĘDNE
W pierwszej kolejności podkreślić trzeba ogólny kierunek zmian. W art. 6 projektu kodeksu wskazano, że celem głównym gospodarowania przestrzenią jest osiągnięcie i utrzymanie ładu przestrzennego (rozumianego podobnie jak w obecnie obowiązujących przepisach). Wskazano jednocześnie, że przestrzeń stanowi dobro wspólne podlegające ochronie prawnej oraz każdy jest zobowiązany dążyć do osiągnięcia i utrzymania ładu przestrzennego. Tego rodzaju regulacje będą stanowiły odgórne zabezpieczenie różnych przewidywanych ingerencji w zasady zagospodarowania podmiotów prywatnych. Ujmując to obrazowo - prawo własności nieruchomości i ochrona przestrzeni stanowią swoisty awers i rewers. Do tej pory punkt ciężkości był położony na ochronę prawa własności. Zgodnie z propozycją zawartą w projekcie kodeksu akcent znacząco przesunąłby się w stronę ochrony przestrzeni oraz ładu przestrzennego. To zaś stanowi swoisty sygnał ostrzegawczy dla gmin, które obecnie zbyt łatwo przez decyzje o warunkach zabudowy lub liberalne plany miejscowe dopuszczają kontrowersyjną zabudowę. Nowe przepisy zakładają zupełnie odmienną tendencję.
Z CZYM TA ZGODNOŚĆ
Jak wynika z omawianego projektu, kluczowym podmiotem odpowiedzialnym za planowanie przestrzenne będą wciąż organy gminy. Będą mogły jednak korzystać ze znacznie zmodyfikowanych, w porównaniu z obecnym stanem, narzędzi. Odpowiednikiem dzisiejszego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma być studium rozwoju przestrzennego gminy. Zarówno studium, jak i plany miejscowe (niezależnie od studium) będą musiały być zgodne z licznymi aktami i rozstrzygnięciami ustanawiającymi m.in. formy ochrony przyrody, obszary ograniczonego użytkowania, obszary i obiekty wpisane do rejestru zabytków, obszary uzdrowisk oraz kilkanaście innych form i obszarów. Założenie jest słuszne. Jednak można się obawiać, że w części gmin powstanie przy tej okazji pewien chaos, zwłaszcza że w projekcie mowa jest o „aktach lub rozstrzygnięciach”. Aby powstrzymać wątpliwości, a ponadto rozwiązać sygnalizowany przez ministerstwo problem „złożonego otoczenia prawnego”, dobrze byłoby w osobnym rozporządzeniu określić wprost, o jakie konkretnie akty i rozstrzygnięcia chodzi.
ZBYT OGÓLNE ZAPISY
W studiach rozwoju przestrzennego trzeba będzie wyznaczać obszary: istniejącej urbanizacji (w tym obszary zabudowane), nowej urbanizacji, niezurbanizowane, zabudowy śródmiejskiej oraz zorganizowanego inwestowania. Niezależnie od tego należy ustalić strefy funkcjonalne i zasady ich zagospodarowania. Dlatego kodeksowe przepisy powinny być tak sformułowane, aby nie doszło do wewnętrznej sprzeczności zapisów studium. Same obszary istniejącej urbanizacji tworzyć mają bowiem określony na podstawie „faktycznego stanu zagospodarowania” zwarty układ przestrzenny, składający się z obszarów zabudowanych oraz terenów zajętych pod inwestycje służące obsłudze obszarów o skupionej zabudowie, a także pozostałych terenów o charakterze zabudowanym. O ile, jeśli chodzi o „obszary zabudowane”, wskazano (art. 149) pewne kryteria ich wyznaczania, o tyle trochę zbyt ogólnie sformułowano przesłanki wyznaczania obszarów istniejącej urbanizacji (wątpliwości może zwłaszcza budzić, co dokładnie oznacza „faktyczny stan zagospodarowania” i czym są „pozostałe tereny o charakterze zabudowanym”). Wskazane wątpliwości są o tyle istotne, że obliczenie chłonności obszarów istniejącej urbanizacji stanowić ma punkt odniesienia dla wyznaczania w studium obszarów nowej urbanizacji.
W art. 150 par. 1 projektu wskazano, że obszary nowej urbanizacji można wyznaczyć na terenach powiązanych funkcjonalno-przestrzennie z obszarami istniejącej urbanizacji, a ponadto spełniających „w możliwie najszerszym stopniu” kryteria dostępności do dróg publicznych, istniejącej infrastruktury technicznej. W tym miejscu przypominają się kwestionowane przez organy nadzoru i sądy administracyjne uchwały reklamowe. Jednym z powodów ich uchylania były nieprecyzyjne pojęcia, sformułowane na dokładnie takiej zasadzie, jak właśnie „w możliwie najszerszym stopniu”. Podobne wątpliwości pojawić się mogą przy ocenie powiązań funkcjonalno-przestrzennych tych obszarów.
Kolejny element studium to standardy urbanistyczne określające wymogi zagospodarowania przestrzennego niezbędne do zapewnienia zgodności „lokalnej polityki przestrzennej z zasadami planowania przestrzennego”. Znów z perspektywy prawnej brzmi to zbyt ogólnikowo, tym bardziej że obecnie w orzecznictwie np. pojęcie lokalnych zasad polityki przestrzennej doprowadziło do kilku błędnych orzeczeń sądowych, wprowadzających sporo chaosu. Lepiej więc tego kierunku nie pogłębiać. Tym bardziej że w projekcie wyliczono, do czego przykładowo standardy urbanistyczne mogą się odnosić (zieleni publicznej, systemu transportowego, usług sportu i rekreacji, przedszkoli i żłobków). Nie jest to jednak katalog zamknięty i bardzo prawdopodobne jest powstanie konfliktów o to, co można tam jeszcze zaliczyć. Zwłaszcza że standardy są wyrażane za pomocą m.in. wskaźników, które mają być wiążące na dalszym etapie. Można odnieść wrażenie, że w przepisach dotyczących standardów urbanistycznych, np. w art. 152 projektu, nadużywane jest często słowo „w szczególności” (tworzące otwarty i tym samym w wielu przypadkach dyskusyjny katalog różnych spraw). Jest tu także zbyt wiele nieostrych pojęć (np. „innych przestrzeni publicznych”, „innych usług podstawowych”). Z dotychczasowych doświadczeń dotyczących wykładni przepisów związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym wynika, że to są właśnie potencjalne pułapki, wprowadzające przy interpretacji znacznie więcej szkody niż pożytku.
BARIERĄ FINANSE I NIEJASNE OGRANICZENIA
Struktura charakterystyki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w najnowszym projekcie kodeksu jest trochę mniej przejrzysta niż w projekcie z września 2016 r. W art. 155 projektu kodeksu zastrzeżono, że plan miejscowy można uchwalić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycje celu publicznego przewidziane w tym planie – których realizacja warunkuje zgodność planu ze standardami urbanistycznymi – mają zapewnione finansowanie. Następnie zdefiniowano, co należy rozumieć w tym kontekście przez finansowanie inwestycji (może to być np. umieszczenie zadania inwestycyjnego w wieloletniej prognozie finansowej lub objęcie inwestycji umową o dofinansowanie ze środków innych niż z budżetu gminy). Rozumiejąc w pełni intencje, które przyświecały takim propozycjom, można wskazać, że są one jednak zbyt daleko idące. Znów w praktyce gmin może się okazać, że niekiedy staną się one barierą dla uchwalenia ważnych, z perspektywy określonych zadań, planów.
Zgodnie z projektem plan miejscowy musi zawsze obejmować wskazany w studium obszar pozwalający na kompleksową regulację zagadnień funkcjonalno-przestrzennych. Jeżeli studium tego nie wskaże, to minimalny obszar powinien obejmować co najmniej strefę funkcjonalną wyznaczoną w studium, obszar zorganizowanego inwestowania lub „teren inwestycji wraz ze strefą bezpieczeństwa lub innymi obszarami, na których ustanowione są ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu nieruchomości w związku z inwestycją”. Ta ostatnia przesłanka powinna zostać doprecyzowana. W praktyce może być sporo wątpliwości co do tego, co konkretnie przez takie ograniczenia „w zagospodarowaniu i użytkowaniu” należy rozumieć. I czy nie wystąpi tu pewna swoboda i uznaniowość. Może to spowodować taki problem, jak dzisiaj przy interpretacji „kontynuacji funkcji” przy decyzji o warunkach zabudowy. Chociaż trzeba zastrzec, że próbą rozwiązania tego problemu jest instytucja rezerwacji terenu z art. 234 projektu i następnych. Ale teren może być zarezerwowany (z inicjatywy wojewody lub sejmiku województwa) tylko na najważniejsze inwestycje celu publicznego. A to nie rozwiązuje wskazanych wyżej wątpliwości.
TRUDNO BĘDZIE ROZRÓŻNIĆ
Plan miejscowy ma określać liczne parametry związane z zagospodarowaniem terenu. Niezależnie od niego musiałyby zostać w gminie wprowadzone przepisy urbanistyczne (art. 172) „określające zasady uzupełnienia zabudowy na obszarach zabudowanych”. Miałyby one obowiązywać na obszarach, na których nie obowiązuje plan miejscowy (albo plan lokalizacji), i zawierać m.in. ustalenia w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy budynków, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i minimalnej czy maksymalnej wysokości obiektów budowlanych. Można w tym miejscu wyrazić wątpliwość, czy samorządy nie będą miały problemu z rozróżnieniem wskazanych przepisów urbanistycznych i niejasno obecnie ujętych standardów urbanistycznych. Dobrym rozwiązaniem byłoby przemyślenie tej kwestii i nadanie przepisom oraz standardom jednolitej, wspólnej formuły, może w ramach studium, a może w ramach aktu przyjmowanego ze studium równolegle.
PORZĄDEK GRUNTOWY
Zwrócić trzeba również uwagę na art. 159 projektu kodeksu, w którym określono zakres planu miejscowego. Wyjaśnienia wymaga chociażby, co dokładnie oznacza określenie w planie miejscowym „zagospodarowania terenów nieprzeznaczonych na cele inwestycyjne”. Wskazano, że plan ma określać również „zasady podziału nieruchomości” - warto jednoznacznie przesądzić, czy w tym kontekście można zakazywać dokonywania takich podziałów. W planie miejscowym określać się będzie również fakultatywnie tzw. porządek gruntowy, w tym geodezyjne projekty podziałów nieruchomości oraz wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek, z wykazaniem ich stanu dotychczasowego oraz stanu nowego, po ustaleniu porządku gruntowego. Ustaleniem mają być obejmowane niezabudowane nieruchomości, a zabudowane - za zgodą ich właściciela lub użytkownika wieczystego. Zapewne instytucja porządku gruntowego powinna być doprecyzowana. Warto wskazać także, że ustalenia w zakresie usytuowania obiektów budowlanych, w tym nawet linii zabudowy, miałyby być jedynie fakultatywnymi elementami planu miejscowego. Zwłaszcza w kontekście linii zabudowy powinno to zostać poprawione.
W REKLAMIE NADAL CHAOS
Za bardzo dobry kierunek uznać należy wprowadzenie obligatoryjności uchwał reklamowych (art. 176 projektu). Osobnym zagadnieniem będzie jednak zadbanie o to, aby gminy formułowały te uchwały w sposób precyzyjny. Dotychczasowe doświadczenie skłania bowiem do wniosku, że w wielu gminach jest pod tym względem duża niepewność. Bez wsparcia lub ukierunkowania ze strony organów rządowych masowe przyjmowanie takich uchwał może skutkować popełnianiem licznych błędów i nadmiernym chaosem. Jest to więc kolejny temat do szerszej dyskusji w trakcie prac nad kodeksem.
O WIELKICH CENTRACH ZDECYDUJE SEJMIK WOJEWÓDZTWA
Zgodnie z art. 203 projektu odpowiednikiem planu zagospodarowania przestrzennego województwa mają być „ustalenia przestrzenne województwa” określające m.in. obszary dopuszczalnej lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 5000 mkw., obszary zakazu zmian przeznaczenia gruntów rolnych czy też obszary kształtowania krajobrazu. Ustalenia te mają być wiążące przy sporządzaniu studiów rozwoju przestrzennego i planów miejscowych. Samo oddanie szerszych kompetencji województwom należy ocenić bardzo pozytywnie. Jednakże temat ten na etapie konsultacji społecznych również powinien zostać przedyskutowany.