Jak wyjaśnia, począwszy od 2013 r., kiedy uchylono art. 147 kodeksu wykroczeń, który przewidywał sankcję karną za niedopełnienie obowiązku meldunkowego, toczy się dyskusja dotycząca definicji „zamieszkania” i „zameldowania” oraz konsekwencji, jakie za sobą niesie ich stosowanie w źródłach powszechnie obowiązującego prawa.

– Obecny stan prawny, opierający się na fikcji „obowiązku meldunkowego”, który w żaden sposób nie jest skorelowany z faktycznym miejscem zamieszkania obywatela, naszym zdaniem zupełnie wyczerpał swoje możliwości funkcjonowania. Prowadzi on nie tylko do drenażu finansowego gmin, których udział w dochodach jest obecnie silnie powiązany z liczbą ludności, ale też staje się bezpośrednim zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa i obywateli – alarmuje Jacek Gursz, przedstawiciel OPOS.

Jak policzyć mieszkańców gminy?

OPOS wskazuje, że źródła powszechnie obowiązującego prawa zdecydowanie częściej posługują się pojęciem miejsca zamieszkania. Przykładem może być definicja w art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego, która stanowi, iż przez stałe zamieszkanie należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej określonej w art. 25 kodeksu cywilnego w sposób znaczny, zgodnie z którą miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem bycie "mieszkańcem" (lub posiadanie "miejsca zamieszkania") jest kwestią faktu. Liczy się więc faktyczne centrum spraw życiowych (rodzinnych, zawodowych, społecznych) oraz zamiar stałego pobytu w danym miejscu. "Zameldowanie" jest natomiast czynnością administracyjną o charakterze ewidencyjnym (rejestracyjnym). Ma ono charakter deklaratoryjny, co oznacza, że potwierdza jedynie fakt stałego lub czasowego pobytu, ale go nie tworzy. Sam wpis w ewidencji ludności nie przesądza o tym, że dana osoba faktycznie mieszka pod wskazanym adresem.

Jak zaplanować ewakuację?

– Kwestii braku ujednoliconego i realnego systemu ewidencjonowania ludności (rozbieżność między meldunkiem a faktycznym zamieszkaniem) nie można pominąć w dyskusji, mając na uwadze zapisy ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Generuje to poważne zagrożenia dla skuteczności rozwiązań wprowadzonych ustawą. Analiza przepisów nowej ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że oparcie nowoczesnego systemu bezpieczeństwa na niepewnych danych meldunkowych, często fikcyjnych, nieodzwierciedlających rzeczywistego miejsca zamieszkania obywateli, generuje ryzyko paraliżu działań ratowniczych w sytuacji kryzysowej – ostrzega Gursz.

Jak wskazuje, szczególne obawy budzi kwestia planowania ewakuacji ludności, która zgodnie z art. 39 ustawy obejmuje zagadnienia przemieszczenia osób z miejsc zagrożonych. Plany te muszą precyzyjnie określać liczbę osób przewidzianych do ewakuacji oraz, co kluczowe, wskazywać siły i środki transportowe niezbędne do przeprowadzenia tej operacji. Oparcie tych wyliczeń na danych meldunkowych w gminach, w których faktyczna liczba mieszkańców znacznie przewyższa liczbę zameldowanych, doprowadzi w sytuacji zagrożenia do dramatycznego niedoboru środków transportu i pozostawienia ludności bez pomocy. Jednocześnie w gminach wyludniających się, gdzie wciąż widnieje wiele "martwych dusz" meldunkowych, zasoby te zostaną bezpowrotnie zmarnowane poprzez ich nieadekwatną alokację.

Gminy nieprzygotowane na sytuacje kryzysowe

Zagrożenie dotyczy również zapewnienia schronienia i środków do przetrwania. Ustawa nakłada na organy ochrony ludności obowiązek planowania liczby i pojemności obiektów zbiorowej ochrony tak, aby zapewnić miejsca w schronach i ukryciach dla określonego odsetka ludności, wynoszącego przykładowo co najmniej 50 proc. w miastach. Wskaźniki te odnoszą się do ludności przebywającej na danym terenie.

Zdaniem OPOS brak wiedzy o faktycznej liczbie mieszkańców, szczególnie w dzielnicach o dużym nasyceniu najmem krótkoterminowym i studenckim, sprawi, że przygotowana infrastruktura okaże się dalece niewystarczająca. To samo dotyczy obowiązku tworzenia rezerw wody, żywności i produktów leczniczych, które muszą zabezpieczyć potrzeby ludności przez co najmniej trzy dni. Niedoszacowanie liczby rzeczywistych konsumentów tych dóbr w oparciu o nieaktualne rejestry meldunkowe może doprowadzić do szybkiego wyczerpania zgromadzonych zapasów.

Ponadto, niespójność ewidencji stawia pod znakiem zapytania skuteczność budowy korpusu obrony cywilnej. Ustawa przewiduje procedurę nadawania przydziałów mobilizacyjnych oraz powoływania personelu do służby poprzez doręczanie wezwań przez wojewodę. Skuteczność tego mechanizmu jest uzależniona od posiadania aktualnych adresów do korespondencji, które gromadzone są w ewidencji obrony cywilnej. Utrzymywanie fikcji prawnej, w której obywatel nie ma realnego obowiązku ujawniania faktycznego centrum swoich spraw życiowych, spowoduje, że próby wezwania do służby – czy to w korpusie obrony cywilnej, czy w armii – w wielu wypadkach nie zostaną skutecznie doręczone, co uniemożliwi sformowanie personelu niezbędnego do ratowania życia i zdrowia obywateli.

OPOS zwraca też uwagę na brak spójności między miejscem zamieszkania a miejscem odprowadzania podatków, który powoduje niesprawiedliwy podział udziałów w podatku PIT. Środki publiczne trafiają często do gmin, w których podatnik jedynie figuruje w ewidencji, a nie do tych, w których realnie żyje i generuje koszty (korzystając z dróg, edukacji czy usług komunalnych). Sytuacja ta wypacza również wskaźniki dochodów podatkowych na jednego mieszkańca, co prowadzi do błędnego naliczania subwencji wyrównawczej. Poza tym brak przepływu informacji między administracją skarbową a gminami o zadeklarowanym adresie zamieszkania pozbawia samorządy narzędzi do weryfikacji bazy podatkowej.

Potrzebna nowa rejestracja miejsca zamieszkania

Zdaniem OPOS problem rozwiązałaby nowa rejestracja miejsca zamieszkania (zastępująca meldunek), która byłaby bezpośrednio powiązana z właściwością miejscową urzędu skarbowego.

– Tylko stworzenie spójnego systemu ewidencji pozwoli na uzdrowienie finansów samorządowych, odejście od naliczania udziału w podatkach z uwzględnieniem liczby „mieszkańców przeliczeniowych” oraz budowę sprawnie funkcjonującego w czasie kryzysu systemu ochrony ludności i obrony cywilnej. Apelujemy o pilne podjęcie prac legislacyjnych, które uczynią z ewidencji ludności narzędzie odzwierciedlające stan faktyczny, a nie tylko formalny. Bez tej fundamentalnej zmiany, nawet najlepsze rozwiązania zawarte w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej pozostaną jedynie teoretycznymi założeniami, niemożliwymi do zrealizowania w praktyce – podsumowuje przedstawiciel OPOS.