Podatek od nieruchomości mieszkalnych: rada podejmuje autonomiczną decyzję, ale w granicach określonych przez ustawę

Zgodnie z obwieszczeniem ministra finansów i gospodarki z 1 sierpnia 2025 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na 2026 r., maksymalna stawka podatku od nieruchomości w przypadku budynków lub ich części mieszkalnych w przyszłym roku wyniesie 1,45 zł za 1 mkw. powierzchni użytkowej.

Co istotne, jest to stawka maksymalna, co oznacza, że gmina nie musi przyjąć jej w pełnej wysokości. Może ustalić niższą lub zachować ją na poziomie obowiązującym w bieżącym roku. Ostateczna decyzja należy do rady gminy.

Często w trakcie dyskusji nad stawkami podatków pojawiają się rozmaite pomysły ich różnicowania, np. aby w trosce o estetykę miasta zmobilizować mieszkańców do przeprowadzania remontów pustostanów albo do zasiedlania ich. Powstaje pytanie, w jakim zakresie jest to dopuszczalne.

Zasady różnicowania stawek podatku od nieruchomości

Mechanizm prawny umożliwiający wdrożenie wspomnianego różnicowania zawarty jest w art. 5 ust. 3 u.p.o.l. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (czyli od budynków i ich części, w tym m.in. mieszkalnych lub zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej), rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności:

• lokalizację,
• sposób wykorzystywania,
• rodzaj zabudowy,
• stan techniczny oraz
• wiek budynków.

Uwaga! W praktyce zatem powyższy przepis umożliwia określenie przez radę gminy np. „podstawowej” stawki podatku nieruchomości dla budynków mieszkalnych poniżej stawki maksymalnej (czyli na poziomie preferencyjnym), zaś stawki wyższej albo maksymalnej dla tych z nieruchomości, które mają zły stan techniczny albo nie są wykorzystywane. Takie zróżnicowanie wysokości podatku może być motywacją dla właścicieli nieruchomości, aby dbali o ich stan techniczny i należyte wykorzystywanie budynków mieszkalnych.

Rada gminy musi podać kryteria

Przy ustalaniu stawek podatku od nieruchomości pomocne może być orzecznictwo sądów administracyjnych oraz rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych (RIO).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 18 września 2025 r. (sygn. akt I SA/Bk 259/25) podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 u.p.o.l. rada gminy może różnicować wysokość stawek podatku, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, uwzględniając w szczególności: lokalizację, sposób wykorzystywania, rodzaj zabudowy, stan techniczny oraz wiek budynków. Sąd podkreślił, że jest to tylko przykładowe wyliczenie. Zaznaczył jednak, że w przypadku przepisów zawierających niewyczerpujące wyliczenia, inne stosowane kryteria powinny być zbieżne i adekwatne do tych, które wymienił ustawodawca.

Ponadto WSA zwrócił też uwagę, że kryteria wskazane w art. 5 ust. 3 u.p.o.l. odnoszą się do samych budynków, a nie do osób je użytkujących. Oznacza to, że ustawa posługuje się kryterium przedmiotowym, co oznacza, że rada gminy może różnicować stawki podatku wyłącznie na tej podstawie. Takie stanowisko potwierdził także WSA w Krakowie w wyroku z 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt I SA/Kr 829/15) oraz regionalne izby obrachunkowe, np. RIO we Wrocławiu w uchwale z 22 listopada 2006 r. (nr 97/2006).

Powyższe wskazówki rozwinął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III FSK 3334/21). Sąd wskazał w nim, że przedmiot podatku rada gminy musi określić tak, żeby nie była możliwa identyfikacja konkretnego podatnika. Cechy przedmiotu muszą zostać tak w przepisie określone, żeby dotyczyły potencjalnie (hipotetycznie) nieoznaczonego indywidualnego podatnika. NSA zaznaczył, że jest to o tyle trudne zadanie, że zwolnienie (różnicowanie) w każdym przypadku będzie w ostatecznym rozrachunku dotyczyło określonego podmiotu, a to z tej przyczyny, że konstrukcja podatku obejmuje zarówno przedmiot, jak i podmiot podlegający opodatkowaniu.

Zły stan techniczny może być powodem podwyższenia stawki

Na temat opodatkowania nieruchomości z uwagi na ich zły stan techniczny (w tym – pustostanów) wypowiedział się natomiast WSA w Olsztynie w wyroku z 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Ol 843/13). WSA dokonywał w nim, co prawda, oceny prawnej w kontekście uchwały rady gminy w sprawie zwolnienia od podatku od nieruchomości, to jednak nie podważył w nim możliwości stosowania zwolnienia w tym podatku właśnie z uwagi na stan techniczny budynku lub ze względu na sposób jego wykorzystywania. Oznacza to, że te czynniki mogą być brane pod uwagę przy kształtowaniu podatku od nieruchomości zarówno w kontekście zwolnienia, jak i różnicowania stawek.

WSA ustalił, że rada gminy wprowadziła zwolnienie z podatku od nieruchomości dla budynków gospodarczych, które nie są wykorzystywane z powodu złego stanu technicznego (tzw. pustostanów). Zwolnienie to dotyczyć miało budynków stanowiących własność lub będących w użytkowaniu bądź posiadaniu osób fizycznych. Warunkiem uzyskania zwolnienia miało być złożenie przez właściciela odpowiedniego oświadczenia oraz uzyskanie pozytywnej opinii inspektora ds. budownictwa.

WSA przypomniał, że w odniesieniu do podatku od nieruchomości ustawodawca upoważnił radę gminy do:

• ustalania stawek podatku od nieruchomości, określając jednocześnie stawki maksymalne i przewidując możliwość zróżnicowania tych stawek w zależności od wystąpienia ustawowych przesłanek (co wynika z art. 5 u.p.o.l.), a także
• wprowadzenia w drodze uchwały innych zwolnień przedmiotowych niż wymienione w art. 7 ust. 1 u.p.o.l. oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z 2 października o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (co wynika z art. 7 ust. 3 u.p.o.l.).

WSA wskazał, że zastosowane przez gminę w uchwale zwolnienie naruszało art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Jednak nie z tego względu, że dotyczyło pustostanu, a dlatego że miało charakter przedmiotowo-podmiotowy. WSA podkreślił, że przy określeniu przedmiotu opodatkowania nieprawidłowo wskazano na konkretne podmioty będące właścicielami, posiadaczami lub użytkownikami – wymagano, by nieruchomości stanowiły własność osób fizycznych lub były w ich użytkowaniu lub posiadaniu.

Finalnie WSA stwierdził nieważność uchwały rady gminy z uwagi na wadliwie sformułowany przedmiot zwolnienia. Jednocześnie WSA nie podważył możliwości stosowania specjalnego podejścia przez gminę w zakresie opodatkowania pustostanów.

Wolno różnicować stawki podatku od nieruchomości

A zatem w obecnie obowiązującym stanie prawnym rada gminy jest upoważniona do różnicowania stawek podatku od nieruchomości od budynków mieszkalnych m.in. ze względu na stan techniczny, który może obejmować w szczególności pustostany. Rada gminy może w tych przypadkach wprowadzić w ramach różnicowania wyższe stawki dla tego typu budynków, co może skłonić właścicieli do przeprowadzenia prac naprawczych. Rada może postąpić również zgoła odmiennie: wprowadzić zwolnienie z opodatkowania dla tego rodzaju nieruchomości. Rada podejmuje w tym zakresie autonomiczną decyzję. ©℗