Jakie są skutki stwierdzenia nieważności planu ogólnego lub innego aktu planistycznego

Stwierdzenie nieważności, a tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu planistycznego, może powodować konieczność ponowienia procedury jego uchwalenia oraz mieć wpływ na inny akt planistyczny lub wydaną na jego podstawie decyzję administracyjną, np. o pozwoleniu na budowę. Chodzi o następujące akty planistyczne: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dalej: studium; plan ogólny gminy, dalej: plan ogólny; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dalej: plan miejscowy; zintegrowany plan inwestycyjny, dalej: ZPI.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lub wyrok sądu administracyjnego stwierdzające nieważność planu miejscowego mają charakter deklaratoryjny i wywołują skutki z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Uchwała jest zatem prawnie bezskuteczna i nieważna od chwili jej podjęcia. Rezultatem stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności (tak wynika m.in. z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1670/17; z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2200/14, z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2470/14). Można to odnieść odpowiednio do stwierdzenia nieważności studium, planu ogólnego i ZPI.

Czy wraz z unieważnieniem aktu planistycznego z obrotu prawnego zostaje wyeliminowana uchwała o przystąpieniu do sporządzenia tego aktu?

Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie miejscowym oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej – choć najważniejszej – uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określająca obszar objęty planem miejscowym i – co więcej – zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych (wyrok NSA w Warszawie z 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 1628/98). Powyższe stanowisko można odnieść odpowiednio do uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, planu ogólnego i ZPI.

Ponowienie czynności procedury planistycznej

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu ogólnego lub planu miejscowego stanie się prawomocne, czynności procedury planistycznej wymienione w art. 13i u.p.z.p. i art. 17 u.p.z.p. ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu ogólnego lub planu miejscowego z przepisami prawnymi. Przepis ten powinien mieć zastosowanie także w sytuacji, kiedy sąd administracyjny stwierdził nieważność planu ogólnego lub planu miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1932/16).

Czy po stwierdzeniu nieważności zintegrowanego planu inwestycyjnego trzeba ponowić czynności planistyczne?

W myśl art. 37n ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zakresie nieuregulowanym przepisami dotyczącymi ZPI stosuje się do niego przepisy dotyczące planu miejscowego. Ilekroć w przepisach ustawy albo przepisach odrębnych jest mowa o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, planie miejscowym lub planach zagospodarowania przestrzennego, należy przez to rozumieć również ZPI. Przepisy art. 37ea-37ec, 37ef u.p.z.p. zawierają odrębne unormowania dotyczące procedury uchwalenia ZPI, które jednak odwołują się m.in. do przepisów dotyczących uchwalenia planu miejscowego. Z tego względu można by przyjąć, że w przypadku stwierdzenia nieważności ZPI także należy ponowić czynności procedury planistycznej. Jednak art. 37n ust. 1 u.p.z.p. nie mówi o „odpowiednim stosowaniu przepisów”, a o „stosowaniu przepisów” dotyczących planu miejscowego, stąd powstaje wątpliwość, czy można wprost zastosować ww. art. 28 ust. 2 u.p.z.p., niewymieniający przepisów proceduralnych dotyczących uchwalenia ZPI przy braku analogicznej – odrębnej regulacji dla ZPI. Istotna będzie tu także wola gminy i inwestora co do ponownego uchwalenia ZPI (analogicznie jak przy ponowieniu czynności jego uchwalenia, gdy rada gminy odrzuci ZPI i podejmie uchwałę o zwróceniu ZPI do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wraz z propozycjami poprawek do umowy urbanistycznej, w tym do załącznika określającego projekt ZPI – art. 37ef ust. 2 i 3 u.p.z.p.).

Czy po stwierdzeniu nieważności planu ogólnego lub planu miejscowego gmina musi ponownie przeprowadzić procedurę planistyczną?

Wyżej wymieniony art. 28 ust. 2 u.p.z.p. może sugerować, że stwierdzenie nieważności uchwały obliguje organy samorządu gminnego do ponownego procedowania planu ogólnego i planu miejscowego. W przypadku planu ogólnego wydaje się, że jest to stanowisko uzasadnione, bo jest to obligatoryjny akt planistyczny. Jednakże w przypadku planu miejscowego takiego obowiązku nie można wyinterpretować. W doktrynie i orzecznictwie jest bowiem przyjęte, że poza wyjątkami wynikającymi z przepisów szczególnych rada gminy może uchwalić plan miejscowy dla danego obszaru. W obecnym stanie prawnym nie ma instrumentu prawnego przymuszającego radę gminy do ponownego procedowania w przedmiocie planu miejscowego unieważnionego uprzednio przez wojewodę bądź sąd administracyjny. Wydaje się, że sam fakt podjęcia tzw. uchwały intencyjnej nie wymusza, a na pewno nie daje instrumentów prawnych do wyegzekwowania zakończenia procedury uchwalenia planu miejscowego (M. Wincenciak [w:] „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 28).

W jakim zakresie należy ponowić czynności procedury planistycznej?

Procedura planistyczna jest długotrwała i merytorycznie skomplikowana, stąd jej przeprowadzenie od początku jest uzasadnione właściwie jedynie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W pozostałych przypadkach (stwierdzenia nieważności uchwały w części) czynności procedury planistycznej ponawia się w niezbędnym zakresie, determinowanym koniecznością doprowadzenia ustaleń planistycznych do stanu zgodności z prawem. Ustalenie niezbędnego zakresu procedury planistycznej będzie uwarunkowane treścią rozstrzygnięcia nadzorczego (oraz jego uzasadnieniem). Czynności ponawia się dopiero po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, stwierdzającego nieważność uchwały (K. Szlachetko [w:] „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, red. J.H. Szlachetko, K. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 28).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 21 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 27/19), skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. „Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. (…) Jeśli zatem dana zmiana nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby, przy powtórnym wyłożeniu projektu uchwały, zgłaszać swoje dalsze uwagi albo jest dla nich w całości korzystna, to ponowne wyłożenie projektu nie będzie niezbędne”.

Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 893/17) wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. czynności przewidziane w procesie sporządzania aktu planistycznego ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do jego zgodności z przepisami prawnymi. Dyspozycja ponowienia czynności jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu z przepisami prawa oznacza, że zasadą jest uznanie czynności za niewymagające powtórzenia.

W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że obowiązek powtórzenia czynności jest wyjątkiem, pojawia się tylko w takiej sytuacji, w której niepowtórzenie czynności oznaczałoby zachowanie działań sprzecznych z prawem. Jest oczywiste, że organ sporządzający studium bądź plan miejscowy powinien ze szczególną uwagą rozważyć zaistniałą sytuację – jednocześnie nadzór wojewody stanowi gwarancję, że gmina nie nadużyje zasady wynikającej z art. 28 u.p.z.p. i nie zachowa czynności sprzecznych z przepisami prawnymi („Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2023, art. 28).

Uwaga! Sporządzenie planu ogólnego/planu miejscowego/ZPI przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, ich uchwalenie przez radę gminy i weryfikacja przez wojewodę odbywa się na takich samych zasadach, jak przy pierwotnym uchwaleniu tych aktów planistycznych (art. 13a–13m u.p.z.p.; art. 14–20 u.p.z.p.; art. 28 u.p.z.p., art. 37ea–37eg u.p.z.p., art. 90 i n. ustawy o samorządzie gminnym; dalej: u.s.g.).

Ponowne uchwalenie studium a przepisy przejściowe nowelizacji u.p.z.p.

Przepisy przejściowe do dużej nowelizacji regulacji w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; dalej: nowelizacja u.p.z.p.) nie dają podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie uchwalenia lub zmiany studium po 24 września 2023 r., choć przewidują w tym zakresie wyjątki. Zgodnie z jej art. 65 ust. 2 do spraw opracowania i uchwalania studiów albo ich zmian stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli:

• przed dniem wejścia w życie nowelizacji u.p.z.p. wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian;
• zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego;
• zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1235; np. niektóre rodzaje wód, lasy państwowe, niektóre złoża kopalin) lub działalności, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1290; ost.zm. Dz.U. z 2025 r. poz. 1023; chodzi o poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, z wyłączeniem złóż węglowodorów; poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż).

Art. 28 ust. 2 u.p.z.p. nie odwołuje się aktualnie do art. 11 u.p.z.p. dotyczącego uchwalenia studium (jak miało to miejsce na 23 września 2023 r.), a do nowego art. 13i u.p.z.p. o uchwaleniu planu ogólnego. Do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie w przepisach ustaw zmienianych dużą nowelizacją z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem ustawy o opłacie skarbowej, odnoszących się do planu ogólnego, przez plan ogólny należy rozumieć studium z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych (art. 64 ust. 2 nowelizacji u.p.z.p.). Gdyby aktualne brzmienie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. uznać za regulujące sprawy uchwalania planów ogólnych, to nie można by go było zastosować do ponowienia prac nad studium.

W przepisach przejściowych nie przewidziano przypadku ponowienia czynności procedury planistycznej wobec stwierdzenia nieważności studium w okresie przejściowym reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego. Można zatem uznać, że tylko pod pewnymi warunkami (np. zmiana studium dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego) jest aktualnie możliwe doprowadzenie studium do stanu zgodnego z prawem i jego ponowne uchwalenie po uprzednim stwierdzeniu nieważności. Jeśli wykluczyć taką możliwość, to gmina powinna przystąpić do sporządzenia planu ogólnego.

Jaki wpływ ma unieważnienie planu ogólnego na plan miejscowy

Pojawia się pytanie: czy jeśli plan ogólny zostanie uznany za nieważny po pewnym czasie obowiązywania, to przyjęte na jego podstawie plany miejscowe trzeba będzie wyeliminować z obrotu prawnego?

Pomimo większego zakresu związania prawodawcy gminnego zapisami planu ogólnego niż analogicznymi zapisami studium, nie można wyciągnąć wniosku, że skutkiem orzeczenia nieważności planu ogólnego stanie się konieczność usunięcia z obrotu prawnego przynajmniej tych przepisów planu miejscowego, których treść determinowana była planem ogólnym. Teoretycznie do wniosku o zasadności podważenia planu ogólnego powinien prowadzić wsteczny charakter orzeczenia stwierdzającego nieważność planu ogólnego tworzący stan fikcji prawnej, w którym uchwały przyjmującej plan ogólny jak gdyby nigdy nie było (zob. informacje zawarte powyżej).

W orzecznictwie dotyczącym skargi o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w związku ze stwierdzeniem nieważności studium wskazuje się, że zgodność planu miejscowego ze studium musi bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie planu miejscowego, co wynika wprost z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok WSA w Olsztynie z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 223/24). Jeśli kwestia ta została zbadana, a studium istniało w obrocie prawnym w momencie przyjmowania planu miejscowego (jeszcze nie orzeczono nieważności studium), to skarga o stwierdzenie nieważności planu miejscowego podlega oddaleniu.

Wydaje się, że analogicznie można oceniać skutki orzeczenia nieważności planu ogólnego w stosunku do uchwalonych w trakcie jego obowiązywania planów miejscowych. Co do zasady inne zdarzenia, mające miejsce po przyjęciu i publikacji planu miejscowego, także odnoszące się do ważności planu ogólnego, nie powinny mieć znaczenia dla tej uchwały. Ewentualne orzeczenie nieważności planu ogólnego powinno natomiast stanowić bardzo wyraźny impuls dla rady gminy do niezwłocznego podjęcia prac planistycznych celem usunięcia stanu, w którym obowiązywałyby plany miejscowe, ale nie obowiązywałby plan ogólny (D. Kafar, K. Pawlik, „Plan ogólny. Podstawa planowania przestrzennego w gminie”, Warszawa 2024, rozdz. V).

Czy możliwe jest przyjęcie planu miejscowego już po unieważnieniu planu ogólnego?

Powyższe rozważania dotyczą skutków dla planów miejscowych przyjętych w czasie obowiązywania planu ogólnego, natomiast ewentualne usunięcie z obrotu prawnego planu ogólnego ma kluczowe znaczenie dla planów miejscowych, które miałyby zostać przyjęte już po stwierdzeniu nieważności planu ogólnego (D. Kafar, K. Pawlik, „Plan ogólny. Podstawa planowania przestrzennego w gminie”, Warszawa 2024, rozdz. V). Ta druga sytuacja uniemożliwiałaby podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego. Z prostego powodu: bo nie można byłoby stwierdzić jego sporządzenia zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu ogólnego. Co prawda plan miejscowy albo jego zmiana mogą być sporządzane w trakcie sporządzania planu ogólnego albo jego zmiany (art. 27a u.p.z.p.), jednak do uchwalenia planu miejscowego niezbędny jest obowiązujący plan ogólny (który został opublikowany, wszedł w życie i nie została stwierdzona jego nieważność).

Czy utrata mocy planu miejscowego powoduje wygaśnięcie decyzji administracyjnych?

Poza koniecznością ponowienia procedury planistycznej w przepisach nie uregulowano innych skutków stwierdzenia nieważności planu miejscowego/ZPI (w tym wpływu na wydane na ich podstawie decyzje administracyjne, np. na pozwolenie na budowę).

Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na jego podstawie. Jednak organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Natomiast jeśli na podstawie wyżej wymienionych decyzji została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił na specjalnych zasadach budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 mkw., o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo budowlane (dalej: p.b.), to nie można stwierdzić jej wygaśnięcia (art. 34 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p.).

Czy po unieważnieniu planu miejscowego gmina może zawiesić postępowania o wydanie warunków zabudowy?

Jeśli przed uchwaleniem planu miejscowego, którego nieważność stwierdzono, nie obowiązywał dla danego terenu żaden plan miejscowy, to należy przyjąć, że nastąpił powrót do stanu braku tego aktu prawa miejscowego. W takim wypadku np. celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne będzie uprzednie wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można jednak zawiesić – na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

► 1. w ciągu 2 miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
► 2. w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany.

W przypadku, o którym mowa w pkt 2. powyżej, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego (art. 62 ust. 1 i 3 u.p.z.p.).

Ważne! Gmina przez podjęciem prac planistycznych nad nowym planem miejscowym może wstrzymać wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez okres do dwóch lat od złożenia wniosku.

Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.). Wobec brzmienia ww. art. 37n ust. 1 i 2 u.p.z.p. powyższe rozważania można odnieść odpowiednio do ponownego uchwalenia ZPI.

Czy po unieważnieniu planu miejscowego znów obowiązuje poprzedni plan miejscowy?

Wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu (art. 34 ust. 1 u.p.z.p.). Wejście w życie ZPI powoduje natomiast utratę mocy obowiązującej planów miejscowych lub ich części odnoszących się do terenu objętego tym ZPI (art. 37ea ust. 4 u.p.z.p.).

Od momentu prawomocnego stwierdzenia nieważności planu miejscowego będzie ponownie obowiązywał plan miejscowy, który był uprzednio uchylony nieważnym planem miejscowym (wyrok NSA z 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2646/12; wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 768/17; wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1135/24).

Uwaga! Powyższe można odnieść odpowiednio do stwierdzenia nieważności ZPI, gdy wcześniej dla tego terenu obowiązywał plan miejscowy (plany miejscowe) lub jego część (części). W takim przypadku ponownie będzie obowiązywał plan miejscowy (plany miejscowe) lub jego część (części), który był uprzednio uchylony nieważnym ZPI.

Czy unieważnienie planu miejscowego ma wpływ na decyzje o pozwoleniu na budowę?

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego (lub odpowiednio: z ustaleniami ZPI) i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ZPI) [art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z art. 37n ust. 2 u.p.z.p.]. Z wyżej wskazanych względów stwierdzenie nieważności planu miejscowego (ZPI) może mieć wpływ na decyzję o pozwoleniu na budowę.

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 29 grudnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 1008/14 pogląd NSA, iż wyeliminowanie z porządku prawnego planu miejscowego oznacza, że wydane na jego podstawie decyzje zostały pozbawione podstawy prawnej, dotyczy takiej sytuacji, gdy w wyniku wyeliminowania planu miejscowego na danym terenie nie obowiązuje żaden plan miejscowy. Jeśli natomiast eliminowana jest uchwała zmieniająca plan miejscowy, to sytuacja taka nie występuje, gdyż nadal obowiązuje pierwotny plan miejscowy. W takim przypadku należy jednak ocenić, czy istnieją podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście uregulowań zawartych w tym pierwotnym planie miejscowym.

Jakie są konsekwencje częściowego unieważnienia uchwały w sprawie planu miejscowego?

Należy odróżnić sytuację, w której organ gminy nie skorzystał z uprawnienia do uchwalenia planu miejscowego, od sytuacji, w której w wyniku stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów planu miejscowego, z uwagi na ich niezgodność z prawem, przy dalszym obowiązywaniu innych jego zapisów, organ planistyczny nie podjął dalszych czynności w celu wyeliminowania stwierdzonych uchybień w jego postanowieniach (wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1427/19). W takim wypadku plan miejscowy obowiązuje w części i można na jego podstawie dokonać oceny pozwolenia na budowę.

Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 par. 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: p.p.s.a.). Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 10 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1325/11), regulacja ta nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego wydanego na podstawie uchwały, której nieważność została później stwierdzona prawomocnie przez sąd. Nie kreuje też nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego od tych, które określone zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W konsekwencji wzruszenie aktu indywidualnego w tych okolicznościach jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań k.p.a.

Czy możliwe jest wznowienie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy doszło do stwierdzenia nieważności planu miejscowego?

W nauce prawa za niedopuszczalne uznaje się wznowienie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wskutek stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Wskazuje się na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przesłankę jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.). Pojawia się jednak orzecznictwo dopuszczające wznowienie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 par. 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy więc przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco (wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 989/17; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 910/23).

Ograniczenie czasowe stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę

Zgodnie z obowiązującym od 19 września 2020 r. art. 37b ust. 1 i 2 p.b. nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W takiej sytuacji stosuje się odpowiednio art. 158 par. 2 k.p.a., który w przypadku niemożliwości stwierdzenia nieważności decyzji nakazuje organowi administracji publicznej stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Dodatkowo od 16 września 2021 r. zmieniono art. 156 par. 2 k.p.a. i dodano art. 158 par. 3 k.p.a., stąd aktualnie nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 par. 2 k.p.a., upłynęło 30 lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

O braku uprzedniego ograniczenia czasowego co do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), uznając, że art. 156 par. 2 k.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Biorąc pod uwagę ww. wyrok, przed dokonaniem ww. nowelizacji k.p.a. zarysowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazująca na niemożliwość automatycznego stwierdzenia nieważności każdej decyzji administracyjnej z uwagi na wady wymienione w art. 156 par. 1 k.p.a. i z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z ówczesnego brzmienia art. 156 par. 2 k.p.a. Organy i sądy rozpatrując wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych powinny brać pod uwagę czas, jaki upłynął od ich wydania. Czas ten musi być oceniany w aspekcie skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji – nie tylko negatywnych, ale i pozytywnych. Ma również znaczenie przy ocenie, czy stwierdzane naruszenie ma obiektywnie znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1792/20).

Wprowadzenie ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w ww. art. 37b p.b. wywołało liczne wątpliwości interpretacyjne co do jego zastosowania na tle przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja p.b.), do spraw uregulowanych w Prawie budowlanym, wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji, stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. Pojawiły się głosy, że ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w ww. 5-letnim terminie będzie dotyczyło tylko decyzji wydanych po 19 września 2020 r. lub postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych po tej dacie. Przepis przejściowy nie stanowi wprost o terminie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego można mieć wątpliwość co do zastosowania ograniczenia czasowego w tej sytuacji. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w piśmie do Marszałka Senatu z 25 lutego 2021 r. (znak: DAB-II.054.2.2021), wyjaśnił, że nowy przepis przewidujący 5-letni termin na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę – zarówno tych wydanych przed, jak i po 19 września 2020 r.

Ważne! Prawidłowe rozumienie art. 25 nowelizacji p.b. prowadzi do wniosku, że art. 37b p.b. ma zastosowanie również do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Nie można bowiem przyjąć, że sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jest sprawą „uregulowaną w ustawie Prawo budowlane wszczętą i niezakończoną”, skoro w poprzednim brzmieniu ustawy żaden przepis tej ustawy nie odnosił się do procedury stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest zatem podstaw, by uznać, że postępowanie to dotyczyło sprawy uregulowanej w przepisach p.b. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie zastosowania przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie przepisów, to formułując przepisy przejściowe, wskazałby wprost, że „w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym”, nie ograniczając tego przepisu do „spraw uregulowanych ustawą zmienianą”. Tego rodzaju unormowania o charakterze intertemporalnym można znaleźć w innych regulacjach ustawowych.

Ważne! Wykładnia literalna przemawia za tym, aby przedawnienie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 37b p.b., znalazło zastosowanie również w sprawach wszczętych przed 19 września 2020 r.

Za taką interpretacją tego przepisu przemawia też wykładnia celowościowa. Niewątpliwie intencją ustawodawcy nowelizującego p.b. poprzez wprowadzenie omawianego przepisu było wzmocnienie zasady trwałości decyzji administracyjnej i pewności prawa. Cel wprowadzenia przedawnienia był niewątpliwie uniwersalny i z założenia instytucja ta miała odnosić się do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę niezależnie od daty ich wydania (w odniesieniu do wejścia w życie ustawy). Co do zasady w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa. Przepisy przejściowe mogą w odmienny sposób regulować porządek prawny w odniesieniu do spraw wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie nowej ustawy, jednakże taki przepis stanowi wyjątek od przyjętej zasady, wyjątki zaś należy interpretować zawężająco. Tym samym brak jest podstaw do rozszerzania sytuacji, w których będzie miała zastosowanie ustawa w jej pierwotnym brzmieniu (wyrok NSA z 17 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1257/22).

►Stanowisko przeciwne. W orzecznictwie można natomiast spotkać się ze stanowiskiem przeciwnym do wyżej wskazanego, a mianowicie: że jeśli sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę została wszczęta i niezakończona przed 19 września 2020 r., to nie można zastosować ograniczenia czasowego wynikającego z art. 37b p.b. (wyrok WSA w Olsztynie z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 228/20; wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1775/21; wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 569/22; wyrok NSA z 14 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1052/22).

Orzecznictwo - dwa poglądy

W orzecznictwie są prezentowane dwa przeciwstawne poglądy dotyczące skutków stwierdzenia nieważności planu miejscowego dla istniejących w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę.

►Pogląd pierwszy. Pierwszy z nich wskazuje, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po zbadaniu projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, należy uznać za nieważną, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (wyrok WSA w Gdańsku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 706/14). Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej (wyrok NSA z 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11).

►Pogląd drugi. W myśl drugiego poglądu stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 150/19). Inaczej mówiąc: nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ w późniejszej dacie, gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji (wyrok WSA w Krakowie z 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1020/09; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 723/18). Powyższe stanowisko umacnia wykładnia systemowa. Norma zawarta w art. 34 ust. 2 u.p.z.p. wprowadziła zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Brak jest uzasadnionych podstaw prawnych, aby różnicować sytuację, gdy utrata mocy dotychczas obowiązującego planu miejscowego następuje w wyniku wejścia w życie nowego planu miejscowego od sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdza nieważność planu miejscowego (tak wynika z wyroku NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1481/22).

Brak jednolitości orzecznictwa powoduje niepewność inwestorów. Każda sprawa musi być oceniana indywidualnie m.in. z uwzględnieniem, czy plan miejscowy został wyeliminowany z obrotu prawnego w całości lub w części (a jeśli tak, to jakie postanowienia planu miejscowego pozostają w mocy i czy można na ich podstawie zrealizować inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę) oraz czy w przypadku stwierdzenia nieważności w całości planu miejscowego wcześniej obowiązywał inny plan miejscowy, którego postanowienia będą ponownie obowiązywały i można na jego podstawie zrealizować inwestycję objętą pozwoleniem na budowę. ©℗