Gmina zamieszkana przez ok. 30 tys. mieszkańców jest organem prowadzącym dla dwóch przedszkoli, siedmiu szkół podstawowych oraz trzech gimnazjów. Ponadto działają w niej miejski ośrodek pomocy społecznej (jednostka budżetowa), miejski ośrodek sportu i rekreacji (jednostka budżetowa), zakład usług komunalnych (zakład budżetowy), miejska biblioteka publiczna (gminna instytucja kultury) oraz miejski ośrodek kultury (gminna instytucja kultury). Gmina ma również 100 proc. udziałów w jednej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością – w przedsiębiorstwie wodno-kanalizacyjnym. Jednocześnie na terenie gminy funkcjonują trzy zespoły szkół ponadgimnazjalnych oraz liceum ogólnokształcące, których organem prowadzącym jest powiat Y. Burmistrz chciałby objąć zakresem wspólnej obsługi jeśli nie wszystkie, to przynajmniej jak największą liczbę ww. jednostek działających (funkcjonujących) na terenie gminy.
● ETAP I Kto razem, kto odrębnie
Reklama
– Które jednostki mogą zostać objęte wspólną obsługą? – zapytała przewodnicząca rady.

Reklama
– Pani Krystyno, zgodnie z art. 10a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej: u.s.g.) gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną: jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych, gminnym instytucjom kultury i innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego – pospieszył z wyjaśnieniami burmistrz. – Jednostki te nazywane są przez ustawodawcę łącznie jednostkami obsługiwanymi – dodał.
– Nie wszystkie wymienione przez państwa jednostki działające na terenie gminy można będzie objąć wspólną obsługą w ramach CUW – zastrzegł prawnik. – Istnieją jednak inne możliwości objęcia tych podmiotów wspólną obsługą – zaraz dodał.
CO NA TO PRAWO? RADA 1
– To znaczy, że istnieje jakaś inna możliwość objęcia przez gminę wspólną obsługą pozostałych jednostek? – podchwycił burmistrz.
– W przypadku spółek prawa handlowego jedyną możliwością prowadzenia wspólnej obsługi jest powołanie centrum wspólnej obsługi, tak jak jest to organizowane w sektorze prywatnym, skąd wywodzi się konstrukcja centrów usług wspólnych wykorzystania przez ustawodawcę w zakresie możliwości organizacji przez ograny władzy publicznej wspólnej obsługi dla wybranych własnych jednostek. Instytucja wspólnej obsługi w sektorze prywatnym (gdzie jest od wielu lat z powodzeniem wykorzystywana) nie jest jednak uregulowana przepisami u.s.g. Pytanie tylko, czy w przypadku posiadania przez gminę wyłącznie jednej spółki prawa handlowego działanie takie będzie opłacalne – wyjaśniał prawnik. – Natomiast w odniesieniu do szkół prowadzonych przez powiat, w celu ich wspólnej obsługi wraz z gminnymi jednostkami możliwe jest utworzenie związku powiatowo-gminnego, którego zadaniem (jedynym lub jednym z kilku) będzie właśnie prowadzenie wspólnej obsługi – kontynuował Jacek Nowak. – W takim przypadku owa obsługa będzie możliwa w odniesieniu do wszystkich samorządowych jednostek uczestników tego związku.
CO NA TO PRAWO? RADA 2
– Nie jestem przekonana co do tego, żeby dla jednej spółki wprowadzać odrębną centralizację – wtrąciła przewodnicząca rady. – A w ogóle proszę mi wytłumaczyć, jakie korzyści wiążą się z utworzeniem centrum usług wspólnych? – zapytała.
– Korzyści płynące z wprowadzenia w gminie wspólnej obsługi dla wybranych gminnych jednostek należy pani Krystyno rozpatrywać na wielu płaszczyznach. Rozmawialiśmy już o tym wielokrotnie – odparł burmistrz. – Dla władz gminy i jej mieszkańców najbardziej zauważalną zmianą będą korzyści finansowe, jakie może przynieść utworzenie gminnego centrum usług wspólnych. Ale analizując zasadność wprowadzenia wspólnej obsługi, nie można się ograniczać wyłącznie do aspektów ekonomiczno-finansowych. W większości przypadków utworzenie CUW, nawet przy braku oszczędności, może w sposób korzystny przełożyć się bowiem na jakość świadczonych usług. Centra usług wspólnych stanowią swoiste centra specjalistycznych kompetencji pozwalające na specjalizację poszczególnych pracowników w wąskich obszarach tematycznych, co nie byłoby możliwe przy rozproszonej obsłudze administracyjnej, jak to ma miejsce przed skorzystaniem z tej instytucji. – Również w uzasadnieniu do projektu ustawy, opisanym w druku sejmowym nr 2656, Sejm RP VII kadencji), wprowadzającej m.in. do przepisów u.s.g. zasady organizacji i funkcjonowania wspólnej obsługi wskazano, że celem projektowanej regulacji jest usprawnienie funkcjonowania i organizowania zadań, które gminy, powiaty i województwa samorządowe wykonują na rzecz obywateli – prawnik zachęcał przewodniczącą rady do podjęcia uchwały.
● ETAP II Wybór formy organizacyjnej
– A w jakich formach organizacyjnych może być prowadzona wspólna obsługa? – przerwał mu wywód burmistrz.
– Kwestię podmiotów, jakie mogłyby być jednostką obsługującą wybrane gminne jednostki, ustawodawca uregulował w art. 10b ust. 1 u.s.g., gdzie wskazano, że wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego – wyjaśnił prawnik.
CO NA TO PRAWO? RADA 3
– Panie Jacku, jak więc rozpocząć prowadzenie wspólnej obsługi dla jednostek działających w gminie? – dopytywał się burmistrz.
– Aby rozpocząć prowadzenie przez gminę wspólnej obsługi dla ww. jednostek budżetowych (czyli przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów, miejskiego ośrodka pomocy społecznej oraz miejskiego ośrodka sportu i rekreacji) oraz zakładu budżetowego (zakład usług komunalnych), zgodnie z art. 10b ust. 2 u.s.g. rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie wspólnej obsługi – wyjaśniał prawnik. – Określi ona po pierwsze jednostki obsługujące, po drugie jednostki obsługiwane, po trzecie zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. W sytuacji, w której wspólna obsługa miałaby być prowadzona przez urząd gminy, zasadne jest dokonanie odpowiednich zmian w regulaminie organizacyjnym urzędu. Jeżeli zaś prowadzeniem wspólnej obsługi miałaby zajmować się inna, istniejąca już jednostka organizacyjna, niezbędna jest zmiana jej statutu w celu dostosowania go do możliwości prowadzenia wspólnej obsługi – kontynuował prawnik. – Natomiast w przypadku, w którym wspólną obsługę miałaby prowadzić nowa jednostka organizacyjna, przed podjęciem uchwały na podstawie art. 10b ust. 2 u.s.g. (tj. uchwały w sprawie wspólnej obsługi), rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie powołania nowej jednostki oraz nadać jej statut, który przewidywałby prowadzenie tejże obsługi w odpowiednim zakresie – zakończył prawnik.
CO NA TO PRAWO? RADA 4
● ETAP III Zakres działań
– Jaki jest zakres działań, które mogą zostać powierzone w ramach wspólnej obsługi? – włączyła się do dyskusji przewodnicząca rady.
– Ustawodawca nie określił zamkniętego katalogu czynności, które mogą być przedmiotem wspólnej obsługi, dokonując wyłącznie przykładowego wyliczenia, że gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną. Wskazuje na to właśnie użyte w art. 10a u.s.g. wyrażenie „w szczególności”, pani Krystyno – pochwalił się swoją wiedzą prawną burmistrz.
– Co szczególnie istotne, w tym przykładowym zakresie mieści się także obsługa prawna jednostek obsługiwanych, która może zostać powierzona jednostce obsługującej – dodał prawnik. – Dzięki takiemu sposobowi skonstruowania tego przepisu jednostki samorządu terytorialnego mają możliwość elastycznego dostosowania instytucji samorządowego centrum usług wspólnych do własnych warunków i potrzeb lokalnych. Niemniej art. 10c u.s.g. wprowadza pewne ograniczenia w tym zakresie. Zakres wspólnej obsługi nie może bowiem obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Natomiast w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, muszą być one przekazywane w całości – kontynuował prawnik.
CO NA TO PRAWO? RADA 5
– Czy przed podjęciem uchwały w sprawie wspólnej obsługi należy przeprowadzić jakąś sformalizowaną procedurę wynikającą z przepisów prawa? – przewodnicząca rady skierowała rozmowę na tematykę, która ją bezpośrednio interesowała.
– Ustawodawca nie przewidział w u.s.g. w jakimkolwiek zakresie szczegółowej, a przy tym sformalizowanej procedury, której efektem miałaby być organizacja w gminie wspólnej obsługi, chcąc w ten sposób pozostawić organom gminy względną swobodę w kształtowaniu własnego modelu samorządowego centrum usług wspólnych – pospieszył z wyjaśnieniami prawnik. – Jednak żeby w przyszłości nowo powołana jednostka funkcjonowała w sposób prawidłowy, niezbędne wydaje się rozważenie przeprowadzenia przed podjęciem uchwały w sprawie wspólnej obsługi, przynajmniej takich etapów procedury, jak przygotowanie wstępnej koncepcji wprowadzenia instytucji wspólnej obsługi oraz przeprowadzenie odpowiednich analiz zasadności (opłacalności) powołania samorządowego centrum usług wspólnych – wyjaśniał prawnik. – Zasadne wydaje się również, panie Adamie – powiedział prawnik, spoglądając na burmistrza – powołanie zespołu do spraw organizacji w gminie wspólnej obsługi w celu właściwego i optymalnego uregulowania ostatecznego kształtu funkcjonowania samorządowego centrum usług wspólnych – uprzedził kolejne pytanie prawnik. – Należy jednak jeszcze raz podkreślić, że powyższe działania nie są wymagane przez u.s.g., jednak mogą przyczynić się do prawidłowego i jak najbardziej efektywnego świadczenia usług przez jednostkę obsługującą na rzecz wybranych jednostek obsługujących – dodał.
● ETAP IV Jaka uchwała
– Czy uchwała w sprawie wspólnej obsługi jest aktem prawa miejscowego? Zawsze mamy z tym kłopot – chciała się dowiedzieć pani Krystyna.
– Jednymi z najczęściej pojawiających się wątpliwości w dotychczasowej praktyce wprowadzania przez organy jednostek samorządu terytorialnego instytucji wspólnej obsługi jest charakter prawny uchwały w sprawie wspólnej obsługi – odpowiedział prawnik. – Ustawodawca nie określił bowiem wprost, czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego, czy też wyłącznie wewnętrznie obowiązujący – dodał.
– W praktyce działalności wojewodów jako organów nadzoru, których jednym z obowiązków jest również wydawanie wojewódzkich dzienników urzędowych, uchwały w sprawie wspólnej obsługi są bardzo często – wydaje się, że w sposób bezrefleksyjny – publikowane w tych dziennikach. Jednak w orzecznictwie organów nadzoru zdaje się dominować pogląd, że wspomniana powyżej uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Podzielam ten pogląd – podsumował prawnik.
CO NA TO PRAWO? RADA 6
● ETAP V Obsługa innych
– Wprawdzie czas naszego spotkania zbliża się do końca, ale chciałbym zadać panu, panie Jacku, jeszcze kilka konkretnych pytań – przyspieszył tempo rozmowy burmistrz. – W naszej gminie funkcjonują także szkoły i placówki prowadzone przez inne niż gmina osoby prawne lub osoby fizyczne (które otrzymują z budżetu gminy dotacje na każdego ucznia). Czy mogą one zostać objęte (odpłatnie) wspólną obsługą na podstawie porozumienia?
– W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma takiej możliwości. Szkoły i przedszkola, dla których organem prowadzącym nie jest gmina, nie mieszczą się w katalogu podmiotów wskazanych w art. 10a pkt 2 i 3 u.s.g. Tym samym nie mogą one zawrzeć porozumienia z jednostką obsługującą, nawet gdyby miało się to odbywać odpłatnie – prawnik nie miał żadnych wątpliwości.
– W gminie działają również dwie drużyny sportowe, jedna w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a druga jako stowarzyszenie. Gmina nie ma udziałów w spółce ani też nie jest członkiem stowarzyszenia, lecz dotuje niektóre aspekty ich działalności. Czy mogą one zgłosić chęć przystąpienia do wspólnej obsługi na podstawie porozumienia? Bardzo by nam to pomogło – o wyjaśnienie kolejnej wątpliwości poprosił burmistrz.
– Odpowiedź na to pytanie również będzie negatywna. Do wspólnej obsługi na podstawie porozumienia mogą przystąpić tylko niektóre gminne osoby prawne. Jak już zostało wskazane, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie mogą być jednostkami obsługiwanymi. Natomiast drużyna piłkarska działająca w formie stowarzyszenia, którego gmina nie jest nawet członkiem, nie jest gminną osobą prawną, a tym samym nie mieści się we wskazywanym przez ustawodawcę katalogu podmiotów, na rzecz których może być prowadzona wspólna obsługa – wyjaśnił prawnik Jacek Nowak.
CO NA TO PRAWO? RADA 7
– I już ostatnia sprawa. Przed wejściem w życie nowych przepisów wspólną obsługę szkół podstawowych i gimnazjów realizował zespół obsługi ekonomiczno-administracyjnej działający w formie jednostki budżetowej. Według nas ta forma się sprawdza – przekonywał burmistrz. – Czy zespół może działać nadal? – zapytał.
– Zgodnie z art. 48 nowelizacji, jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej powołane na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów mogą działać jedynie do 31 grudnia 2016 r. Dalsze funkcjonowanie tych podmiotów na starych zasadach należy uznać za niedopuszczalne – odparł prawnik. – Ponadto ustawodawca nie zdecydował się na jakiekolwiek uregulowanie zasad dostosowania zespołów obsługi ekonomiczno-administracyjnej do nowych przepisów. Ale można szukać innego wyjścia z sytuacji – dodał.
RADA 1 Tylko jednostki budżetowe
Wskazać należy, że zgodnie z art. 10a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) przedszkola i szkoły (podstawowe i gimnazjalne) zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Tym samym działające na terenie gminy tego typu podmioty mogą zostać objęte zakresem wspólnej obsługi, bowiem bez żadnych wątpliwości mieszczą się w zakresie jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych. W analizowanym przypadku jednostkami budżetowymi, które również mogą stać się jednostkami obsługiwanymi, są także miejski ośrodek pomocy społecznej oraz miejski ośrodek sportu i rekreacji. Bez żadnych przeszkód zakresem wspólnej obsługi może być również objęty zakład budżetowy – zakład usług komunalnych. Natomiast miejska biblioteka publiczna oraz miejski ośrodek kultury są gminnymi instytucjami kultury wyposażonymi z mocy prawa w osobowość prawną, a więc jednostkami określonymi w pkt 2 ww. przepisu. Tym samym wszystkie wskazane powyżej jednostki, stosownie do art. 10a u.s.g., mogą zostać objęte wspólną obsługą. Nie jest to natomiast możliwe wobec spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (a więc spółki prawa handlowego), bowiem została ona wyraźnie wyłączona z katalogu potencjalnych jednostek obsługiwanych na mocy art. 10a pkt 3 u.s.g. Również prowadzone przez powiat szkoły ponadgimnazjalne nie mogą zostać objęte przez gminę wspólną obsługą na podstawie ww. przepisu, bowiem nie są to jednostki organizacyjne gminy, ale powiatu. Nie zmienia tego również fakt ich funkcjonowania na terenie gminy.
RADA 2 Odpowiednie porozumienie
Alternatywnym rozwiązaniem jest rozważenie możliwości zawarcia odpowiedniego porozumienia samorządowego pomiędzy gminą a powiatem w zakresie wspólnej obsługi, jednak dopuszczalność takiego działania nie jest tak oczywista jak możliwość skorzystania z innej formy współdziałania JST, tj. związku komunalnego. W tym zakresie, nawiązując do przedstawionego stanu faktycznego, ustawodawca bowiem wyraźnie wskazuje w art. 72a ust. 1 zdanie drugie ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), że związek powiatowo-gminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi.
RADA 3 Jaki model obsługi wybrać
W analizowanym przypadku, stosownie do ww. przepisu, wspólną obsługę mógłby prowadzić urząd gminy lub inna jednostka organizacyjna gminy (co do zasady – jednostka budżetowa). Możliwe jest przy tym przekazanie prowadzenia wspólnej obsługi wszystkich jednostek obsługiwanych zarówno jednej jednostce obsługującej, jak i rozdzielenie jej między kilka jednostek obsługujących. Innymi słowy, dopuszczalna jest sytuacja, w której do obsługi przedszkoli i szkół powołana zostanie np. nowa jednostka budżetowa, zaś prowadzenie wspólnej obsługi gminnych instytucji kultury zostanie przekazane do wyodrębnionego referatu w urzędzie gminy.
Wybierając model wspólnej obsługi, w którym centrum usług wspólnych będzie urząd gminy, należy zaznaczyć, że jednostką obsługującą w takim przypadku staje się cały urząd gminy, nie zaś jego pojedyncza komórka organizacyjna (referat, biuro czy wydział). Szczegółowe kwestie funkcjonowania urzędu w tym zakresie określa w całości burmistrz. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez burmistrza w drodze zarządzenia. W konsekwencji brak jest przeszkód prawnych, aby w przedmiotowym zarządzeniu powierzono zadania związane ze wspólną obsługą wybranych jednostek obsługiwanych dotychczasowym komórkom organizacyjnym lub pojedynczym stanowiskom (np. kadrom, księgowości, informatykowi, radcy prawnemu). Możliwe jest także stworzenie odrębnej, nowej komórki organizacyjnej zajmującej się wyłącznie wspólną obsługą jednostek obsługiwanych, jednak nawet w takim zakresie centrum usług wspólnych nadal pozostaje urząd gminy jako całość.
Należy przy tym zaznaczyć, że możliwość prowadzenia wspólnej obsługi przez zakład budżetowy jest kwestią kontrowersyjną, a tym samym istnieje ryzyko zakwestionowania takiego działania przez organy nadzoru.
RADA 4 Zakres obsługi określa porozumienie
Inna procedura obowiązuje w przypadku pozostałych jednostek, w stosunku do których wspólną obsługę może prowadzić gmina. Zgodnie bowiem z art. 10b ust. 3 u.s.g. mogą one przystąpić do wspólnej obsługi wyłącznie na podstawie porozumień zawartych z jednostką obsługującą (po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru burmistrzowi). Zakres wspólnej obsługi powinno określać porozumienie. Należy zaznaczyć, że statut jednostki obsługującej powinien przewidywać możliwość prowadzenia wspólnej obsługi na podstawie porozumień. Tym samym, w niniejszym przypadku niedopuszczalne będzie uwzględnienie obu działających na terenie gminy gminnych instytucji kultury (tj. miejskiej biblioteki publicznej oraz miejskiego ośrodka kultury) w podejmowanej przez radę gminy uchwale.
Jeżeli bowiem rada gminy w uchwale wydanej na podstawie art. 10b ust. 2 u.s.g. określi, że wspólna obsługa obejmuje również gminne instytucje kultury, uchwała w tym zakresie będzie wadliwa. Nie można bowiem regulować tej kwestii inaczej, niż wynika to z art. 10b ust. 3 u.s.g.
RADA 5 Szczegółowe wyliczenie zadań
Co jednak istotne, zapewnienie wspólnej obsługi wybranym gminnym jednostkom może się odbywać wyłącznie w zakresie zadań o charakterze wspierającym (pomocniczym) w stosunku do działalności podstawowej (głównej) tych podmiotów. Innymi słowy, usługi przekazywane do realizacji na rzecz centrum usług wspólnych nie mogą wpływać na zakres podstawowej działalności jednostek obsługiwanych, dlatego też nie można w ten sposób przekazać zadań o charakterze podstawowym, takich jak np. – w nawiązaniu do zaprezentowanego stanu faktycznego – świadczenie usług z zakresu pomocy społecznej za MOPS. Konstruując zaś katalog zadań, które mają zostać przejęte do realizacji przez jednostkę obsługującą, należy pamiętać, że samo ich ogólnikowe wskazanie nie tylko będzie stwarzać w przyszłości wiele problemów interpretacyjnych, lecz także może zostać uznane za nieprawidłowe przez organy nadzoru, które w skrajnych przypadkach mogą nawet stwierdzić nieważność całej uchwały. Przykładowo, określenie w uchwale w sprawie wspólnej obsługi, że gminne centrum usług wspólnych będzie prowadzić wspólną obsługę wskazanych w tej uchwale podmiotów obsługiwanych wyłącznie w zakresie zadań o charakterze organizacyjnym, uznane zostanie za niedostatecznie szczegółowe. W tak określonym katalogu zadań trudno będzie bowiem jednoznacznie stwierdzić, czy znajduje się w nim np. wspólna obsługa w zakresie informatyki czy też zakupów (zamówień publicznych). Tym samym przy wdrażaniu w gminie instytucji wspólnej obsługi szczególnie istotne będzie prawidłowe i jak najbardziej wyczerpujące (a wręcz enumeratywne) wyliczenie konkretnych zadań, których tworzone CUW się podejmie. Wyjątkiem są przy tym sprawy z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości, w stosunku do których ustawodawca zaznaczył, że należy przekazać je w całości.
RADA 6 Uchwała o CUW nie jest aktem prawa miejscowego
Niewłaściwe i pozbawione podstawy prawnej jest przesyłanie uchwały o CUW do publikowania w wojewódzkich dziennikach urzędowych (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 27 czerwca 2016 r., nr PN-II.4131.214.2016; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 9 czerwca 2016 r., nr NPII.4131.1.337.2016). Co ciekawe, również w województwach, w których wojewodowie kwestionowali uznawanie ww. uchwały za akt prawa miejscowego, w dziennikach urzędowych opublikowanych jest wiele uchwał, które zostały uznane przez organy gmin za akty o charakterze powszechnie obowiązującym, co nie zostało w żaden sposób zakwestionowane na etapie postępowania nadzorczego.
W piśmiennictwie prezentowany jest również trzeci pogląd, zgodnie z którym w przypadku uchwał w sprawie wspólnej obsługi podejmowanych przez organ stanowiący gminy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (bowiem uchwała ta jest aktem, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.), a w przypadku analogicznych uchwał podejmowanych przez organy stanowiące powiatu i województwa są to już uchwały o charakterze wewnętrznie obowiązującym (z uwagi na brak analogicznego przepisu, jak ww. art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie funkcjonowania samorządu powiatowego i wojewódzkiego). W nawiązaniu do powyższego wskazać należy, że prawidłowym rozwiązaniem w zakresie charakteru uchwały w sprawie wspólnej obsługi jest kwalifikowanie jej jako aktu o charakterze wewnętrznym. Aby bowiem dany akt mógł zostać uznany za akt prawa miejscowego (a więc za akt o charakterze powszechnie obowiązującym) musi on m.in. zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, CBOSA) kierowaną na zewnątrz, tj. adresowaną do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie organowi stanowiącemu tenże akt.
RADA 7 Różne stanowiska
Gdyby gmina chciała nadal prowadzić wspólną obsługę w formie jednostki budżetowej, wydaje się, że najwłaściwsze byłoby swoiste dostosowanie (reorganizacja – stosownie do brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h. u.s.g.) zespołu przez zmianę jego statutu oraz przyjęcie uchwały określającej go jako jednostkę obsługującą i jednocześnie wskazującej jednostki obsługiwane (np. szkoły, ale nie tylko) wraz z zakresem wspólnej obsługi. Dopuszczalne jest również zlikwidowanie dotychczasowego zespołu, powołanie nowej jednostki budżetowej oraz przekazanie jej mienia nowej jednostce budżetowej, która z kolei zostałaby określona jednostką obsługującą według nowych przepisów.
W tym zakresie warto również przywołać stanowiska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwa Finansów. MSWiA wskazało, że art. 48 nowelizacji odnosi się do możliwości prowadzenia działalności w okresie przejściowym, co oznacza, iż jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek, działając na dotychczasowych zasadach, nie będą mogły korzystać z udogodnień przewidzianych dla centrów usług wspólnych. Jednocześnie podkreślono, że „analizowany przepis nie mówi o likwidacji jednostek istniejących dotychczas”. Co równie istotne, w ocenie ministerstwa „należy (...) przychylić się do poglądu o prawnej dopuszczalności dostosowania (nowelizacji) statutu oraz innych aktów regulujących funkcjonowanie jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek, do nowych przepisów w zakresie wspólnej obsługi. Powyższe powinno nastąpić w oparciu o odpowiednie przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 18 pkt 9 lit. h uprawnia radę gminy do reorganizacji jednostek organizacyjnych gminy. Działania dostosowawcze powinny nastąpić w okresie wskazanym w art. 48 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. W następnej kolejności powinna zostać podjęta uchwała na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w której organ stanowiący wskaże jednostkę obsługiwaną, jednostkę obsługującą oraz określi zakres wspólnej obsługi”. Z kolei Ministerstwo Finansów wskazało, że „odnosząc się do (...) kwestii przekształcania obecnie działających jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnych szkół i placówek w centra usług wspólnych, należy zauważyć, iż obowiązujące przepisy nie przewidują takiej możliwości”. Podkreślić jednak należy, że wypowiedź ministerstwa w tym zakresie bazowała na interpretacji art. 12 ustawy o finansach publicznych, który przyznając organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do tworzenia, łączenia i likwidacji jednostek budżetowych, milczy na temat ich przekształcenia. W tym kontekście należy w pełni podzielić pogląd Ministerstwa Finansów, że przekształcenie ZEAS rozumiane jako jego zmiana w inną formę organizacyjno-prawną, nie jest możliwe. Stanowisko to nie wyklucza jednak możliwości dostosowania dotychczasowego ZEAS do konstrukcji prawnej CUW.
PODSUMOWANIE
Zaprezentowane zagadnienia z zakresu organizacji wspólnej obsługi stanowią wycinek problemów, na jakie mogą się natknąć organy gminy podczas całej procedury wdrożenia samorządowego centrum usług wspólnych. Z uwagi jednak na ramy objętościowe nie sposób było przedstawić zagadnienia w sposób kompleksowy. Zdaniem autorów zaprezentowane problemy są jednak najczęściej pojawiającymi się w praktyce, a przedstawione ich rozwiązanie może się przyczynić do wyeliminowania ich występowania, zwiększając przy tym zainteresowanie wdrożeniem w swoich strukturach tej instytucji.