Wprowadzenie godzinowej płacy minimalnej nie jest równoznaczne ze zwolnieniami. Przeczą temu statystyki, badania i przykłady innych państw.
Gdy w 2008 r. płaca minimalna wzrosła o rekordowe w tym stuleciu 20 proc. (z 936 do 1126 zł), pracodawcy załamywali ręce i wieszczyli Armagedon na rynku pracy. Część zatrudnionych, w szczególności młodych lub wykonujących proste zadania, miała stracić etaty. Przewidywano, że bezrobocie poszybuje w górę, skurczy się liczba miejsc pracy, rozszerzy szara strefa. Okazało się jednak, że stopa bezrobocia – zamiast rosnąć – spadła i to aż o 2 pkt proc. (z 11,5 proc. w styczniu do 9,5 proc. w grudniu 2008 r.). Ubyło prawie 300 tys. bezrobotnych, a przybyło 470 tys. pracujących. Z kolei w 2002 r., jedynym w XXI w., w którym najniższe wynagrodzenie zamrożono (nie wzrosło ani o złotówkę w porównaniu z 2001 r.), bezrobocie spadało, ale tylko o 0,1 pkt proc. (z 18,1 do 18 proc.). Czy to oznacza, że także dzisiejsze opinie ekonomistów i pracodawców, którzy przekonują, że wprowadzenie 12-złotowej minimalnej stawki godzinowej dla zleceniobiorców i samozatrudnionych spowoduje wzrost bezrobocia, można traktować jedynie jako groźby bez pokrycia? A może jest dokładnie odwrotnie, tzn. że wzrost płacy minimalnej lub objęcie nią kolejnych grup zawodowych powoduje wzrost zatrudnienia? Bo przecież wyższe płace oznaczają wyższą konsumpcję, a ta przekłada się na wzrost produkcji, który wymaga większej liczby rąk do pracy.
– Nie można jednoznacznie uznać, że wzrost płacy minimalnej powoduje bezrobocie. Nie potwierdzają tego ani badania, ani praktyka. Można za to wskazać, że wzrost płac ma korzystny wpływ na rozwój gospodarki, o ile jest proporcjonalny do wzrostu wydajności pracy. W Polsce luka między tymi wartościami jest zbyt duża – twierdzi prof. Mieczysław Kabaj z Zakładu Zatrudnienia i Rynku Pracy Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych.
Eksperci podkreślają jednocześnie, że sam wpływ płacy minimalnej na poziom zatrudnienia należy oceniać bardzo ostrożnie. – Przede wszystkim nie powinniśmy go fetyszyzować. Rynek pracy to system naczyń połączonych, na który wpływa nie tylko wysokość płac, ale też wiele innych czynników makroekonomicznych i regulacyjnych, w tym np. obciążenia podatkowe i prowadzenie aktywizacji zawodowej bezrobotnych. Wynagrodzenie minimalne to tylko jeden z wielu elementów – tłumaczy Piotr Lewandowski, prezes Instytutu Badań Strukturalnych.
O tym, że wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej dla zleceniobiorców i samozatrudnionych nie musi spowodować krachu na polskim rynku pracy, przekonują też przykłady innych państw, w tym Niemiec i USA. W tych krajach obowiązuje godzinowa, najniższa płaca i trudno dopatrzeć się tego, aby miała ona negatywny wpływ na ich kondycję ekonomiczną.
– Już w XVIII w. Adam Smith w swoich „Badaniach nad naturą i przyczynami bogactwa narodów” podkreślał, że najgorzej opłacany i wykonujący najgorsze zadania pracownik powinien być wynagradzany tak, aby był w stanie utrzymać żonę i dwoje dzieci. W przeciwnym razie nie będzie miał kto pracować i wytwarzać dóbr, a na tym przecież opiera się cały system kapitalistyczny. W tym sensie twórca klasycznej ekonomii był prekursorem i orędownikiem godziwej płacy minimalnej – wskazuje prof. Mieczysław Kabaj.
Liczby nie kłamią
Teoretycznie na podstawie analizy danych statystycznych łatwo można wywnioskować, że wzrost płacowego minimum nie tylko nie wpływa negatywnie na stan zatrudnienia, ale wręcz poprawia sytuację na rynku pracy. Czyli przedstawić dokładnie odwrotną tezę od tej lansowanej przez pracodawców. Płaca minimalna w Polsce zaczęła gwałtownie rosnąć dopiero od 2008 r. (szybciej niż przeciętna pensja). Ta obowiązująca w 2016 r. (1850 zł) jest już dwukrotnie wyższa od tej z 2007 r. (936 zł). Z Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności wynika, że w tym czasie liczba pracujących nie tylko nie spadła, ale wzrosła aż o 1 mln osób (z 14,8 mln do 15,8 mln; dane za pierwszy kwartał 2007 i 2015 r.). Jednocześnie ubyło aż 410 tys. bezrobotnych (spadek z 1,89 mln do 1,48 mln osób, czyli aż o 1/5). Zatem gdy pensja minimalna poszybowała w górę, rosło też zatrudnienie i spadało bezrobocie.
Diabeł tkwi jednak w szczegółach. A z nich można wywnioskować tezę, która wydaje się bliższa prawdzie – że płaca minimalna ma niewielkie lub wręcz tak znikome znaczenie dla rynku pracy, iż w praktyce trudno w ogóle ustalić jej prawdziwy wpływ na zatrudnienie. Z analizy wysokości najniższej pensji i wskaźników bezrobocia z ostatnich 15 lat trudno wywnioskować jakiekolwiek spójne i logiczne powiązania między tymi wartościami. Przykład roku 2011 mógłby uprawdopodobnić tezę, że istotny wzrost najniższego wynagrodzenia pobudza gospodarkę i sprzyja wzrostowi zatrudnienia. Ale inne lata nie potwierdzają już tak wyraźnie takiej tendencji. Na przykład płaca minimalna wyraźnie wzrosła także w roku 2012 r. (o 114 zł, z 1386 do 1500 zł). W tym czasie bezrobocie nie spadło, lecz – tak jak wieszczyli pracodawcy – dość wyraźnie się zwiększyło (o 0,9 pkt proc. – z 12,5 proc. w grudniu 2011 r. do 13,4 proc. w grudniu 2012 r.). Z drugiej strony w niektórych latach, gdy płaca minimalna była podwyższana w nieznacznym wymiarze (niemalże jedynie o wymagane ustawą wskaźniki inflacji i wzrostu PKB), bezrobocie wcale nie spadało, lecz wyraźnie rosło. Tak stało się np. w 2010 r. Najniższe wynagrodzenie zostało wówczas podniesione zaledwie o 41 zł (3 proc.), a stopa bezrobocia i tak wzrosła z 12,1 proc. na koniec 2009 r. do 12,4 proc. w grudniu 2010 r. Podobnie było w 2011 r. Płaca minimalna została podniesiona o 69 zł (5 proc.), a bezrobocie w grudniu było o 0,1 pkt proc. wyższe niż rok wcześniej. Te statystyki – sugerujące tak sprzeczne tendencje – wyraźnie potwierdzają opinię, że nie należy doszukiwać się szczególnie głębokiego oddziaływania najniższego wynagrodzenia na poziom zatrudnienia.
Można z nich za to wyczytać, jak znaczący wpływ na niego mają inne czynniki. Dobrym tego przykładem jest okres od 2005 do 2008 r. Przez pierwsze trzy lata tego okresu płaca minimalna rosła powoli (w tempie 3–6 proc.). W ostatnim poszybowała gwałtownie w górę o wspomniane 20 proc. Pomimo tego przez cały ten okres bezrobocie systematycznie spadało w tempie 1,7–2,8 pkt proc. rocznie. Jak to możliwe, skoro wysokość płacy minimalnej tak istotnie się zmieniła? Wydaje się, że w omawianych latach najważniejszą rolę odegrało przystąpienie Polski do UE i otwarcie zagranicznych rynków pracy dla Polaków. Płaca minimalna nie odgrywała istotnego znaczenia. Drugi przykład jest powiązany z tym pierwszym. W 2008 r. – jak podkreślaliśmy – pomimo rekordowej podwyżki płacy minimalnej nastąpił boom na zatrudnienie. W kolejnym roku najniższą pensję też wyraźnie podwyższono (o 150 zł, czyli o 13 proc.). I nastąpił krach na rynku pracy. Bezrobocie podskoczyło nagle aż o 2,6 pkt proc. Czy to oznacza, że znacząca podwyżka minimalnej płacy w jednym roku przyczynia się do wzrostu zatrudnienia, a w kolejnym do jego spadku? Nie, jesienią 2008 r. rozpoczął się kryzys gospodarczy, który odbił się także na poziomie zatrudnienia w Polsce.
Ten przykład pokazuje też wybitnie drugą prawdę o polskiej płacy minimalnej – czyli to, że niezbyt racjonalnie podejmujemy decyzję o jej podwyższeniu. Nie trzeba szczególnego zmysłu obserwacji, żeby dostrzec, że najwyższe podwyżki minimalnego wynagrodzenia są wprowadzane w tych latach, w których odbywają się wybory. Ostateczną decyzję o jego wysokości w następnym roku rząd podejmuje co roku we wrześniu. W 2007 r., tuż przed październikowymi wyborami parlamentarnymi, rząd Jarosława Kaczyńskiego zdecydował o rekordowej podwyżce najniższej pensji (o wspomniane 20 proc. od 2008 r.). Zwycięska w tych wyborach PO nie chciała być gorsza i we wrześniu 2008 r. zdecydowała o kolejnej wysokiej podwyżce (o wspomniane 13 proc.). Paradoksalnie obie partie nie wyszły na tych podwyżkach najlepiej – PiS nie wygrał wyborów, a PO nie przewidziała upadku banku Lehman Brothers i kryzysu gospodarczego, jaki się właśnie rozpoczynał. W rezultacie w trakcie spowolnienia gospodarczego od 1 stycznia 2009 r. weszła w życie wyraźna podwyżka minimalnej pensji (co na pewno nie pomogło utrzymać miejsc pracy w firmach dotkniętych kryzysem). Wbrew pozorom nie była to jednak dla polityków nauczka. W kolejnych latach przy okazji wyborów też podejmowano decyzje o wyższych niż zazwyczaj podwyżkach minimalnej pensji (w 2011 r. i 2015 r.). Nie inaczej jest także z obecną propozycją wprowadzenia 12-złotowej, minimalnej stawki godzinowej dla zleceniobiorców i samozatrudnionych. Nie odmawiając jej waloru (zdecydowanie poprawi warunki pracy osób, które znajdują się w najtrudniejszej sytuacji na rynku pracy), nie można jednocześnie zapominać, że była to jedna ze sztandarowych propozycji w kampanii wyborczej PiS. Obecna opozycja proponowała wyborcom jeszcze więcej – każdy zatrudniony miał być objęty 12-złotową stawką.
Co ważne, również na podstawie badań prowadzonych w Polsce trudno jest określić jednoznacznie związek płacy minimalnej z poziomem zatrudnienia. Naukowcy coraz częściej rewidują jednak przyjęte wcześniej tezy o ewidentnie negatywnym wpływie najniższego wynagrodzenia na rynek pracy. Badania przeprowadzone pod kierownictwem prof. Stanisławy Borkowskiej (objęły 94 firmy o różnej wielkości i profilu działania) wykazały, że zmiana wysokości płacy minimalnej – w opinii samych pracodawców – nie wywiera wpływu na stan zatrudnienia. Z kolei z analizy prof. Wiesława Golnau, który prowadził badania w latach 2002–2004, wynika, że obniżenie wysokości płacy minimalnej dla osób młodych nie spowodowało wzrostu zatrudnienia w tej grupie (weszły wówczas w życie przepisy, zgodnie z którymi w pierwszym roku pracy przysługuje 80 proc., a nie 100 proc. najniższego wynagrodzenia). Często cytowana jest też „Analiza minimalnego wynagrodzenia za pracę” z 2007 r. autorstwa prof. Zofii Jacukowicz. W jej ramach przeprowadzono badania w firmach, które nie potwierdziły istnienia alternatywy: niskie płace albo bezrobocie. Nie stwierdzono zależności pomiędzy wysokością minimalnego wynagrodzenia a sytuacją na rynku pracy. „Mimo badań, które nie potwierdzają tezy o wpływie płacy minimalnej na bezrobocie w naszym kraju, pogląd taki nadal występuje” – wskazywała prof. Jacukowicz.
Za granicą
Dowodów na obalenie mitu, że podwyżka płacowego minimum musi powodować zwolnienia, można poszukać też za granicą. Wystarczy przyjrzeć się naszemu zachodniemu sąsiadowi. W ubiegłym roku w Niemczech po raz pierwszy wprowadzono ogólnokrajową minimalną stawkę godzinową w wysokości 8,50 euro (a więc to przykład szczególnie istotny w kontekście planów wprowadzenia stawki godzinowej 12 zł w Polsce). Dzięki temu wyższe wynagrodzenie otrzymało około 3,6 mln pracowników (zwłaszcza w grupie osób nisko wykwalifikowanych). Nie sprawdziły się jednocześnie żadne obawy o negatywnym wpływie takiej zmiany na rynek pracy. W 2015 r. bezrobocie u naszych zachodnich sąsiadów nie tylko nie wzrosło, lecz spadało z 6,5 proc. do 6,2 proc., osiągając najniższy poziom od zjednoczenia kraju. Przybyło ponad 300 tys. miejsc pracy.
Kolejnym przykładem jest Wielka Brytania. – Kraj ten prowadzi bardzo inteligentną politykę w zakresie płacy minimalnej. W 1998 r., gdy Brytyjczycy decydowali o wprowadzeniu minimalnej stawki, ustanowili ją na niskim poziomie 3,60 funta za godzinę. Od tego czasu wzrosła, ale propozycję podwyżek przedstawia tam specjalnie w tym celu powołana rada złożona z ekspertów, która monitoruje skutki obowiązywania minimalnej płacy. Nie zastosowano więc terapii szokowej, lecz przyzwyczajono pracodawców i rynek do tego, że obowiązuje ogólnokrajowe minimum – tłumaczy Piotr Lewandowski.
W rezultacie w raportach wspomnianej rady (Low Pay Commission) najczęściej potwierdza się brak negatywnych skutków najniższej płacy na stan zatrudnienia, a także pozytywne efekty tego rozwiązania (zwłaszcza w aspekcie społecznym, np. zmniejszenia dysproporcji między zarobkami kobiet i mężczyzn). Z danych statystycznych wynika, że przez pierwszych 6 lat obowiązywania najniższej stawki godzinowej (do 2005 r.) bezrobocie systematycznie spadało (z 6,2 do 4,8 proc.). Następnie zaczęło rosnąć (osiągając ponad 8 proc. w okresie kryzysu gospodarczego 2009–2011), po czym znów zmniejszało się i wynosi obecnie 5,1 proc. Po 17 latach obowiązywania najniższej stawki bezrobocie jest więc znacząco niższe niż w roku jej wprowadzenia.
Najniższe stawki za godzinę pracy obowiązują też za oceanem. W USA ustalone jest federalne minimum godzinowe (7,25 dol.), ale poszczególne stany mogą je podwyższać (w 2015 r. takie rozwiązanie obowiązywało w 29 stanach). Z badań wynika, że zwiększenie poziomu najniższej płacy wcale nie musi wiązać się ze wzrostem bezrobocia. Dobrym przykładem jest stan Waszyngton. W 2013 r. obowiązywała w nim najwyższa stanowa płaca minimalna (9,32 dol.), ale bezrobocie w tym regionie nie wzrosło, lecz spadło (o 0,1 pkt proc. do 6,6 proc.). Okazało się też, że polityka ustalania wysokiego minimum płacowego – wbrew obawom – nie spowodowała odpływu firm i inwestycji z Waszyngtonu do innych stanów.
Co istotne, to właśnie USA były pierwszym krajem, w którym zaczęto obalać dogmat negatywnego wpływu minimalnej pensji na rynek pracy. Symptomatyczny był fakt, że ogólnokrajowe minimum płacowe wprowadzono w Stanach już w latach 30. XX w., czyli w dobie potężnego kryzysu gospodarczego i ogromnego bezrobocia (szacuje się, że w szczytowym jego okresie bez pracy pozostawała nawet co trzecia osoba w wieku produkcyjnym). Zatem w państwie, w którym do tej pory nie przysługuje np. powszechne prawo do płatnego urlopu, płaca minimalna obowiązuje już od prawie 80 lat.
– Amerykanie potrafili dostrzec pozytywny wpływ racjonalnej polityki płacowej na rozwój gospodarczy. Henry Ford już w 1914 r. wprowadził w swojej firmie minimalną płacę dzienną w wysokości 5 dol. Była to wysoka kwota, bo np. samochód, który wówczas był towarem luksusowym, kosztował 450 dol. Początkowo wszyscy twierdzili, że Ford zbankrutuje, ale dzięki temu wyraźnie wzrosła wydajność pracy w firmie. Jednocześnie samochód przestawał być towarem luksusowym, skoro najsłabiej opłacany pracownik jego fabryki mógł go kupić za równowartość 90 dni pracy – wyjaśnia prof. Mieczysław Kabaj.
Jednak jeszcze w latach 80. (w dobie prezydentury Ronalda Reagana) miażdżąca większość ekonomistów była przekonana o tym, że podwyżka takiej płacy jest równoznaczna ze wzrostem bezrobocia (zwłaszcza wśród osób młodych). Przełomem było badanie Davida Carda i Alana Kruegera. Przeanalizowali oni wpływ podwyżki minimalnej pensji w stanie New Jersey (z 4,25 do 5,05 dol.) na zatrudnienie w 410 restauracjach w tym stanie oraz we wschodniej Pensylwanii. Badanie nie wykazało żadnego wpływu tej podwyżki na redukcje etatów. Od tego czasu opinie ekonomistów w sprawie minimalnej płacy diametralnie się zmieniły i dziś większość ekspertów nie łączy jej wzrostu z ubywaniem miejsc pracy lub wręcz dostrzega jego pozytywny wpływ na gospodarkę. Tę ostatnią tezę lansuje np. Marshall Auerback w swojej publikacji „Pięć powodów, dla których powinniśmy podwyższać minimalną pensję”. Wskazuje, że wyższa płaca minimalna m.in. ułatwia wyjście z recesji, umożliwia szybszą spłatę długów przez gospodarstwa domowe, prowadzi do lepszej redystrybucji dochodów.
Zachować rozsądek
W praktyce niełatwo jednak określić przydatność wszelkich danych statystycznych i zagranicznych przykładów do oceny tego, jakie skutki wywoła zapowiadane wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej w Polsce. Sceptycy będą wskazywać, że w Wielkiej Brytanii lub USA tylko nieznaczny odsetek osób zarabia najniższe stawki (około 2 proc.), podczas gdy w Polsce – ok. 13 proc. (1,3 mln osób). Podkreślą też, że w pierwszym z wymienionych krajów minimalna płaca jest zróżnicowana – osobom młodszym, które dopiero wchodzą na rynek pracy, przysługują niższe stawki. Nie można też pomijać krajowych analiz, które wskazują, że wzrost płacy minimalnej może powodować zwolnienia.
– Z naszych badań wynika, że efektem podwyżki jest utrata etatów przez około 6 proc. osób, których bezpośrednio ona dotyczy. Z drugiej strony to dzięki szybszemu wzrostowi najniższych wynagrodzeń zmniejszają się w Polsce nierówności płacowe – zauważa Piotr Lewandowski.
Pozytywnie ocenia on pomysł wprowadzenia godzinowego minimum dla zleceniobiorców i samozatrudnionych (bo coraz więcej osób jest zatrudnionych na elastycznych podstawach), ale krytykuje sposób, w jaki rządzący chcą wprowadzić zmiany.
– Nie ma danych o tym, ile zarabiają obie wspomniane grupy pracujących, a więc nie wiadomo, ilu z nich otrzymuje obecnie mniej niż 12 zł na godzinę i ilu osobom trzeba będzie podwyższyć pensje. Sam rząd tego nie wie. W niektórych branżach może to być szok, zwłaszcza, że stawka godzinowa dla zleceń ma być wyższa niż dla umów o pracę. Lepiej byłoby tego uniknąć, wprowadzając minimum stopniowo. Błędem jest też rezygnacja z zasady, że osobom rozpoczynającym karierę zawodową przysługuje 80 proc., a nie 100 proc. minimalnej pensji, bo właśnie ci zatrudnieni są najbardziej zagrożone utratą etatu w związku z podwyższeniem minimum płacowego – dodaje prezes IBS.
Z drugiej strony nietrudno wyobrazić sobie skutki zaniechania w omawianej sprawie, czyli rezygnacji z wdrożenia 12-złotowej stawki godzinowej. – W Polsce przez długi czas wydajność pracy – w przeliczeniu na pracownika, a nie czas pracy – rosła szybciej niż płace. Jeśli tej luki nie zmniejszymy poprzez szybszy wzrost wynagrodzeń, czeka nas kolejna fala emigracji zarobkowej. Wydajność pracy w Polsce jest bowiem niższa od tej odnotowanej w krajach zachodnioeuropejskich tylko o około 30 proc., a różnica w płacach sięga aż 200–300 proc. Skoro mamy otwarty rynek w całej UE, to Polacy potrafią to wykorzystać – wyjaśnia prof. Mieczysław Kabaj.
Podkreśla, że wspomniana dysproporcja między płacami i wydajnością jest dopuszczalna, o ile przedsiębiorcy przeznaczają zaoszczędzone w ten sposób pieniądze na inwestycje w rozwój firm.
– Ale w Polsce tak się nie dzieje. Pracodawcy odkładają środki w postaci lokat lub inwestują je w papiery wartościowe. W ten sposób około 200–250 mld zł zgromadzonych na kontach nie przyczynia się do dalszego rozwoju gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy. Poza tym trzeba też się zastanowić, czy powinno nam w ogóle zależeć na utrzymaniu zatrudnienia w firmach, których nie stać na zapewnienie 12-złotowego minimum. To nie jest przecież wygórowana kwota. Pracowników takich przedsiębiorstw mógłby przejąć ten pracodawca, który prowadzi działalność na tyle sprawnie, że nie ma problemu z płaceniem minimalnych stawek – dodaje.
Pomimo wszystkich wątpliwości dotyczących wysokości płac wyraźnie można stwierdzić, że inteligentna polityka państwa w zakresie wynagrodzenia minimalnej nie tylko nie szkodzi, ale może wręcz poprawić sytuację na rynku pracy. Trzeba tylko – jak zawsze – umieć zachować umiar.
Trzeba się zastanowić, czy powinno nam zależeć na utrzymaniu zatrudnienia w firmach, których nie stać na zapewnienie 12-złotowego minimum. To nie jest przecież wygórowana kwota. Pracowników takich przedsiębiorstw mógłby przejąć ten pracodawca, który prowadzi działalność na tyle sprawnie, że nie ma problemu z płaceniem minimalnych stawek.