Żywa reakcja, z jaką spotkał się nasz monitoring nagród, i listy od urzędników pokazują, że dotknęliśmy ważnej sfery.
Dodatkowe wynagradzanie pracowników jest w określonych przypadkach uzasadnione i konieczne. Nie sposób sobie wyobrazić, że pracodawca zostałby pozbawiony takiej możliwości. W sferze prywatnej będzie to zależało od przyjętych rozwiązań i pewnie będą one inne np. w każdym przedsiębiorstwie. Jednakże w sferze publicznej, w administracji, takie uprawnienie musi być uregulowane.
Podstawy prawne
Zarówno dla sfery rządowej, jak i samorządowej obowiązują w tym zakresie odpowiednie przepisy. W art. 36 ust. 6 ustawa o pracownikach samorządowych przewiduje, że „pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3, za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę”. Natomiast w ustawie o pracownikach urzędów państwowych zawarto następujące uprawnienia: „Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, utworzyć dodatkowy fundusz nagród dla urzędników państwowych, z przeznaczeniem na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, w wysokości 3 proc. planowanych wynagrodzeń osobowych pozostających w dyspozycji kierowników urzędów” (art. 24 ust. 2). Z kolei ustawa o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w art. 3b odsyła właśnie do art. 24 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych.
Obywatele szukają informacji
Kwestią wypłacanych w administracji nagród zajmujemy się od kilku lat. Zaczęło się od artykułu serwisu Infoskawina.pl. W tekście pt. „Nagrody pracowników urzędu miasta i gminy Skawina” redaktor naczelny podawał wysoką kwotę wypłaconych nagród w roku wyborów samorządowych (2014). W kolejnym roku kwota ta była ponad sześć razy mniejsza. Zainspirowało nas to do podjęcia systematycznych działań sprawdzających w ministerstwach, samorządzie województw oraz samorządzie gminnym. Najważniejsze wnioski płyną z pierwszego podejścia. W lutym 2016 r. skierowaliśmy wnioski o udostępnienie informacji publicznej do 66 urzędów miast na prawach powiatu. Zapytaliśmy o imiona i nazwiska osób, które w roku 2015 otrzymały nagrody, wraz z podaniem kwoty i osiągnięć zawodowych w pracy. Otrzymaliśmy całą gamę odpowiedzi, z którymi można zapoznać się w internecie (https://informacjapubliczna.org/aktualnosci/test-nagrodowy-siecobywatelska-pl/). Wiele spraw zakończyło się w sądzie.
O kim można się dowiedzieć?
W orzecznictwie dominuje pogląd, że przy wniosku dotyczącym nagród (ale dotyczyłoby to także wynagrodzeń zasadniczych) podmiot zobowiązany musi ustalić, którzy pracownicy pełnią funkcję publiczną – w ich przypadku może zostać udostępniona informacja z imienia i nazwiska. W przypadku osób, które nie pełnią funkcji publicznych, w zakresie imienia i nazwiska organ powinien wydać decyzję odmowną udostępnienia informacji publicznej. W takim wypadku odpowiedź na wniosek może dotyczyć informacji o stanowisku, nagrodzie i uzasadnieniu jej przyznania.
W wyroku z 16 listopada 2017 r. (sygn. akt I OSK 94/16) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył: „Nie ulega wątpliwości, że wśród pracowników samorządowych można wyróżnić tych, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, oraz pozostałych pracowników, w tym tzw. pracowników obsługi. (...) Jednym z warunków udzielenia informacji publicznej jest ustalenie, że pracownik taki wypełnia funkcje publiczne w rozumieniu wskazanym powyżej”. Podobnie w wyroku z 10 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 369/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w stosunku do pracowników ministerstwa: „(...) należy zatem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy ministerstwa, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o nagrodach otrzymanych przez konkretnych pracowników, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy”.
Dla określania, kto pełni funkcję publiczną, pomocny jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05). Trybunał uznał, iż: „Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...) Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny”.
Szersza jawność dla dobra publicznego
Im dłużej zajmujemy się tym tematem, tym bardziej widzimy, jak istotna jest pełna jawność w tym zakresie.
Po pierwsze, problemem są uzasadnienia. To, co jest „szczególnym osiągnięciem”, zazwyczaj należy do zwykłych zadań urzędników. Dla przykładu Zamość przyznał nagrodę „za wzorowe wykonywanie obowiązków”, a Skawina „za obsługę zebrania wyborczego w sołectwie, z okazji Świąt Wielkanocnych”.
Po drugie, problemem są przyczyny. Jak tłumaczyli nam przeciwnicy ujawniania nagród, ich przyznawanie jest formą uzupełnienia zbyt niskich wynagrodzeń urzędników. Te same argumenty usłyszeli Polacy, gdy nagrody dostali członkowie rządu. Jeśli tak jest rzeczywiście, ujawnienie tej patologii mogłoby mieć kluczowe znaczenie dla poprawy państwa. Niestety, nic tego nie zapowiada. Tym większa rola obywateli, którzy winni wymagać tworzenia reguł zapobiegających nieprawidłowościom, a nie stwarzania nowych w postaci dalszego obniżania uposażeń.
Po trzecie, problemem jest możliwość wykorzystywania nagród do tworzenia korpusu urzędników wiernych władzy, a nie państwu. A nawet prowadzenia swego rodzaju kampanii wyborczej. Tutaj najlepiej widać problem wynikający z ochrony informacji o tym, kto dostaje nagrody.
Co ważniejsze, ta ochrona niekoniecznie jest związana ze wspomnianym wyrokiem TK definiującym „sprawowanie funkcji publicznej”. Trybunał dostrzegł, że prawo do prywatności mogłoby zostać ograniczone, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. „Na gruncie ustawodawstwa zwykłego nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. W każdym wypadku musi być wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Związek ten natomiast może wręcz być niekiedy niedostrzegalny dla przeciętnego odbiorcy, jednak z uwagi na pewne okoliczności dotyczące sfery prywatnej oraz te, które odnoszą się do realizowanej działalności osoby publicznej, ujawnienie takich pozornie niezwiązanych z tą działalnością informacji może mieć istotne znaczenie dla dobra publicznego (np. ze względu na istnienie lub zagrożenie powstania określonych ujemnych skutków w sferze publicznej). Tylko wtedy więc, gdy ujawnione zdarzenia oddziałują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego” – stwierdził.
Urzędnicy nie widzą korzyści?
Żywa reakcja, z jaką spotkał się nasz monitoring nagród, i listy od urzędników pokazują, że dotknęliśmy ważnej sfery. Potwierdzają to także inne źródła. Warto w tej kwestii zwrócić uwagę na tekst Artura Radwana „(De)motywujące bonusy w urzędach. Nagrody nie trafiają do najlepszych” (DGP z 9 maja 2016 r.). W tekście tym przedstawiono wyniki raportu Szkoły Głównej Handlowej, z którego wynika, że 40 proc. respondentów twierdzi, iż nagrody nie trafiają do najlepszych pracowników. „W ten sposób łatwo można uniknąć demotywacji pracowników, co zdarza się zawsze, gdy nagrody niskiej wysokości otrzymują wszyscy lub prawie wszyscy pracownicy urzędu. Pracownicy, znając oczekiwania pracodawcy, wiedzą, w jakim kierunku należy zmierzać, aby uzyskać nagrodę i szacunek przełożonych” – konstatuje autor.
Dziś jest ten czas, kiedy presja społeczna powinna doprowadzić do postawienia rządzącym wymagań dotyczących reformy wynagradzania i nagradzania. Zapowiadane przez polityków kierunki obniżania wynagrodzeń wydają się zmierzać do pogorszenia sytuacji. Czas, by społeczeństwo postawiło wymagania. Czas na rozpoczęcie poważnej debaty w tej kwestii.
Szymon Osowski, prezes Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska