Co się właściwie stało i co się stać może z Trybunałem Konstytucyjnym? [WYWIAD]

Do Macieja Podbielkowskiego, muzealnika i nauczyciela o dość nietypowym hobby – konstytucjonalizm – skreśliłem kilka słów: „Permanentny i nieleczony chaos wokół Trybunału Konstytucyjnego oraz upadek autorytetu władzy sądowniczej to, jak dla mnie, wizytówki minionego roku. Co zrobić, aby przełożyć wajchę – odbudowywać autorytet i nadać istnieniu TK sens? A nie tylko teatralnie rozkładać ręce, że Trybunał to, że Trybunał tamto... Próbujemy (pluralis oznacza licznych publicystów, aktywistów i ludzi dobrej woli) zadawać te pytanie politykom, ale ci rzadko odpowiadają precyzyjnie. Pomyślałem, że może nauczyciel lepiej wyjaśni nam, co się właściwie stało i co się stać może z Trybunałem. Zatem proponuję rozmowę szkolno-obywatelską”. I porozmawialiśmy.

Z zasady zamula wszystko. Jednak, kiedy sięgniemy do historii USA, to zobaczymy fascynujące zjawisko nieprzewidzianych narodzin systemu kontroli konstytucyjnej.

Albowiem kontrolę konstytucyjną w tym kraju sprawuje Sąd Najwyższy, lecz nie ma o tym uprawnieniu żadnego paragrafu w samej konstytucji. Tę władzę SN sam przyznał sobie przy okazji rozpatrywania sprawy Marbury’ego przeciwko Madisonowi. Orzekł w 1803 r., iż sąd, rozpatrując daną sprawę, może podważyć konstytucyjność normy, która była podstawą do wydania zaskarżonego wyroku lub decyzji administracyjnej – a ponieważ orzeczenie takie można skarżyć do wyższych instancji, to sprawa trafia w końcu do Sądu Najwyższego. Cała ta konstrukcja reprezentuje najwcześniejszy model sądownictwa konstytucyjnego, w którym punktem wyjścia jest konkretna sprawa podniesiona przez stronę w sporze sądowym. Nie ma sprawy, nie ma procedowania. I to jest dobre, bo nie stanowi elementu walki politycznej, tylko wynika ze zderzenia między oczekiwaniami obywatela co do przysługujących mu praw a rzeczywistością.

Co wymagałoby zmiany konstytucji oraz wielu ustaw, a również zerwania z tradycją naszego systemu mocno osadzonego w modelu europejskim. A więc krótko mówiąc, wycięcia całego lasu i posadzenia nowego z przekonaniem, że efekt byłby taki jak w Ameryce, chociaż te drzewa rosłyby w zupełnie innym klimacie. À propos zmienności klimatu – w latach 70. Sąd Najwyższy USA rozstrzygał spór dotyczący dopuszczalności stosowania kary śmierci, a robił to na wniosek, by tak powiedzieć, zainteresowanego, czyli skazanego na karę główną. Amerykańska konstytucja zabrania wymierzania „kar niezwykłych i okrutnych”. SN dopatrzył się właśnie tych cech w karze śmierci, więc ją zdyskwalifikował. Finał sprawy nie był specjalnie szczęśliwy, bo z czasem SN zmienił zdanie. I w innym składzie nabrał przekonania, że wymierzanie kary śmierci nie koliduje z zakazem stosowania kar niezwykłych i okrutnych. W takiej instytucji, jaką jest Sąd Najwyższy, zmiana składu może spowodować również fundamentalną zmianę oceny, czy coś jest konstytucyjne, czy nie.

Niemniej jednak nasz model, jeden z wariantów europejskiego, jest odmienny. Powołujemy w specjalny sposób kadencyjny sąd, który ma jedno tylko zadanie – kontroli konstytucyjnej. Ciekawostką pozostaje, że pomysł takiej kontroli przyniósł Napoleon w czasach Księstwa Warszawskiego.

Napoleon tak to zaprojektował: ustawa przyjęta w Sejmie przez Izbę Poselską mogła być utrącona przez Senat, a jednym z powodów takiego działania mogło być stwierdzenie jej sprzeczności z konstytucją. Po epizodzie napoleońskim idea ta powraca na etapie opracowywania projektów konstytucji marcowej, ostatecznie uchwalonej w 1921 r. W jednym z pierwszych projektów pojawia się Straż Praw, rodzaj izby parlamentu, która sygnalizowałaby sprzeczność z konstytucją ustaw przyjętych przez Sejm. Stwierdzenie niekonstytucyjności wymagałoby większości dwóch trzecich głosów, co chronić miało przed nadużywaniem procedury. Ale pomysł się nie przyjął.

A skąd, doszliśmy do Francji, tyle że w połowie XX w. Zbudowała ona, w warunkach głębokiego kryzysu politycznego, system kontroli konstytucyjnej najbardziej odległy od amerykańskiego. Karol de Gaulle ponownie dochodzi do władzy w 1958 r. w aureoli zbawcy ojczyzny – trwa bowiem wojna algierska. Dostaje nieograniczone pełnomocnictwo do ułożenia konstytucji, którą poddaje ratyfikacji w referendum, czyli ponad parlamentem.

Można tak powiedzieć. W każdym razie nowa konstytucja, w przekonaniu de Gaulle'a w końcu prawidłowo ustawiająca relacje władzy wykonawczej z ustawodawczą, miała być pilnowana przez Radę Konstytucyjną. Zasiada w niej dziewięciu członków mianowanych w równej liczbie przez prezydenta i przewodniczących obu izb parlamentu. Mianowanie następuje na okres dziewięciu lat i nie może być powtórzone. Upolitycznieniu RK ma zapobiegać dodatkowo dokonywana co trzy lata rotacja trzeciej części jej składu. Dożywotnie prawo zasiadania przysługuje byłym prezydentom, zatem osobom o zdefiniowanych poglądach politycznych. I jeszcze dorzucę coś ważnego. Rada Konstytucyjna uruchamiana była pierwotnie tylko przez najwyższych dygnitarzy państwa: prezydenta, premiera, przewodniczących izb parlamentu. Przełom nastąpił w latach 70., kiedy dano to prawo jeszcze grupom deputowanych, aby z procedury tej mogła skorzystać opozycja.

Zadziałało w 1983 r. Lewicowy prezydent Mitterrand przeprowadził nacjonalizację wielu podmiotów gospodarczych, w tym banków, zaś grupa opozycyjnych posłów zaskarżyła te decyzje do Rady Konstytucyjnej. Skutecznie. RK zaczęła zatem działać jako instytucja, która może konkurować z władzą polityczną – torpedować ustawy na podstawie własnej interpretacji konstytucji.

RK nie jest stricte sądem, lecz organem jedynym w swoim rodzaju, jakby czwartą władzą. Przemawia za tym kilka argumentów. Systematyka konstytucji odróżnia ją od władzy sądowniczej, regulując jej status w osobnym rozdziale – notabene poprzedzającym ten o władzy sądowniczej. Ustawa zasadnicza nie tytułuje członków Rady sędziami, choć zapewnia podobne gwarancje niezawisłości. Wedle jednego z ojców konstytucji Michela Debrégo Rada miała przeciwdziałać nawrotowi najsilniej piętnowanej wówczas wady ustrojowej – dążeniu parlamentu do supremacji w państwie. Z tego powodu, a także z obawy przed stworzeniem systemu rządów sędziów, przewidziano jedynie formę uprzedniej kontroli konstytucyjności, czyli do czasu jej publikacji przez prezydenta w „Journal officiel”. I tak było do 2008 r., kiedy stworzono dodatkową ścieżkę postępowania zwaną procedurą pierwszeństwa konstytucji (question prioritaire de constitutionnalité). Na jej mocy punktem wyjścia rozprawy przed Radą Konstytucyjną może być toczący się proces i żądanie strony zbadania, czy stosowane wobec niej przepisy nie naruszają któregoś z konstytucyjnie zagwarantowanych jej praw. Zanim jednak sprawa takiego przepisu trafi przed RK, to musi się przecisnąć przez ucho igielne jednej z dwóch najwyższych instancji sądowych: Rady Stanu (odpowiednik naszego NSA) lub Cour de cassation (odpowiednik Sądu Najwyższego).

A precyzyjnie mówiąc: do PRL. W 1983 r., w okresie stanu wojennego, gen. Jaruzelski przeforsował powołanie Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Stanu. To miało pokazywać, że pomysły reformatorskie zgłaszane przez Solidarność w czasie jej legalnego istnienia będą kontynuowane – oczywiście, jeżeli będą dokonywane w okresie przez „właściwe osoby”, czyli wskazane przez reżim i w warunkach pełnej władzy komunistów.

Nasz obecny TK, można powiedzieć, prześlizgnął się przez moment historyczny, jakim było załamanie się „normalizacji” i koniec PRL. W przepisach tymczasowych, czyli w ustawie konstytucyjnej z 29 grudnia 1989 r., a zatem w oczyszczonej z najgorszych nalotów konstytucji PRL, Trybunał Konstytucyjny pozostał. Podobnie stało się w roku 1992, kiedy przyjęto małą konstytucję. W gruncie rzeczy TK nabrał w tamtej chwili kształtu, od którego już się potem daleko nie odeszło. Kadencja sędziów wynosi dziewięć lat, lecz obsada każdego miejsca jest przeprowadzana indywidualnie. Innymi słowy wybór każdego z nich odbywa się w osobnym głosowaniu w miarę pojawiania się wakatów. Mechanizm taki nie zapobiega jednak niebezpieczeństwu ukształtowania w trybunale większości przez dominującą w danym momencie opcję parlamentarną.

Duże, ale do 1997 r. ograniczone przez możliwość uchylania orzeczeń o niekonstytucyjności przez Sejm kwalifikowaną większością. Po dwóch latach od wejścia w życie obecnej konstytucji rozstrzygnięcia zyskały jednak moc ostateczną.

Polskie rozwiązania przypominają najbardziej system hiszpański, co nie przekreśla oczywistych rozterek. Przede wszystkim relacji z suwerenem.

Suwerenem w państwie jest naród. U nas – w formie demokracji przedstawicielskiej, czyli przez instytucje wyłaniane na drodze wyborów. Stawiałbym najwyżej w hierarchii Sejm, a także Senat, z mandatem od wyborców. Prezydent też jest organem wybranym w wyborach powszechnych, ma bowiem bezpośrednią legitymację. A co z pozostałymi władzami? Jak wykazać, że władza sądownicza pochodzi „od narodu”? Akurat trybunał jest wybierany przez parlament. A zatem, przy założeniu, że wszystkie te władze państwa polskiego powinny mieć legitymizację demokratyczną, TK jest najbliższy spełnienia tego warunku.

Upolitycznienie instytucji politycznych to oczywista oczywistość, a nie katastrofa. Wybrani w demokratycznych wyborach posłowie kształtują skład trybunału – realizują zatem zasadę władzy wyborców. Kształtują go zresztą nie poprzez jednorazową zmianę całego składu, tylko od wakatu do wakatu, w różnym czasie. Krótko mówiąc, ta większość, która jest w danym momencie, może sobie wybrać „swojego” sędziego. Co nas miałoby w tym razić? Demokracja? Notabene rola prezydenta ogranicza się do wskazania prezesa i wiceprezesa trybunału spośród kandydatów wysuniętych przez sam trybunał, czyli cieszących się jego zaufaniem.

Takie zjawiska towarzyszą nie tylko demokracji. Co zapewne stanowi niewielkie pocieszenie... Jednak zasadniczy kłopot z funkcjonowaniem TK – izby specjalnej, bo jednocześnie sądowej i parlamentarnej – jest taki: z jakiej racji jakiś wąski krąg ludzi, nawet legitymujący się prawniczym przygotowaniem, ma rozstrzygać o zgodności lub sprzeczności z konstytucją ustaw przyjmowanych przez reprezentację społeczeństwa?

To może wprowadźmy zasadę, że do Sejmu mogą kandydować tylko doktorzy prawa? Ocena konstytucyjności ustawy może być łatwa, a może być trudna, zarazem prawna, jak i polityczna. Jeżeli ustawa skraca kadencję organu zafiksowaną w konstytucji, to mamy bezprawie łatwe do wykazania. Inny przykład: zwoływanie zgromadzeń publicznych jest jedną z konstytucyjnych wolności, ustawa zasadnicza przewiduje zarazem ustawową regulację tej instytucji życia społecznego. Parlament korzystając z tej ścieżki, uzależnia legalność manifestacji od uprzedniej zgody organów władzy. Wiadomo, że rządzących może kusić, by nie dopuszczać do manifestacji przeciwko nim albo przeciwko ideom, które są im bliskie. Umiejętnie skonstruowana i w złej woli przyjęta ustawa może zgrabnie ułatwiać dławienie jednej z podstawowych wolności obywatelskich. Podobnie mamy w sprawie wolności mediów – skoro nadawanie sygnału telewizyjnego lub radiowego zależy od koncesji, to utrudnianie im życia może się odbywać drogą prawa regulującego tryb koncesyjny pozornie niezwiązany z nadawanymi treściami. Cenzury nie ma, ale, by tak powiedzieć, intencjonalna elastyczność prawa jest. Tak zatem TK może stawać przed zagadnieniami drażliwymi politycznie, złożonymi, uwikłanymi w rywalizację partyjną i biznesową...

Czy TK jest bezstronnym arbitrem ponad podziałami, czy kolejną izbą parlamentu, tyle że wybieraną w szczególny sposób? Sejm jest w zasadzie niekrępowany w wyborze sędziów TK. Kandydat musi spełniać warunki powołania na zwykłego sędziego, m.in. wyższe studia prawnicze, aplikacja, ukończone 29 lat. Konstytucja oczekuje też, że będzie wyróżniał się wiedzą prawniczą. Ale ocena, czy spełnia ten wymóg, należy wyłącznie do Sejmu. Konstytucja Hiszpanii, której wpływ na kształtowanie modelu polskiego TK był chyba największy, dopuszcza do kandydowania do tego grona sędziów, profesorów prawa i zawodowych prawników z określonym stażem. Kryteria te są weryfikowalne, co oddala – trochę – trybunał od czysto partyjnej gry. Sam zaś wybór następuje większością głosów trzech piątych w każdej izbie, co w praktyce wymusza włączanie opozycji w proces decyzyjny.

Z różnych przyczyn, w tym z powodu przyjęcia bezprecedensowej formuły „opozycji totalnej”. Miałem zawsze wrażenie w okresie rządów PiS, że w ślad za mniej lub bardziej uzasadnioną krytyką władzy opozycja natychmiast wytaczała całą armię i strzelała z najpotężniejszej broni.

Ani pierwsze rządy PiS, ani rządy Leszka Millera, ani Jerzego Buzka nie doczekały się instytucji opozycji totalnej, która zrywa więzi kooperacji na poziomie państwowym.

Proszę jednak zauważyć: legitymizacja obecnego Sejmu została, tak sobie powiedzmy, potwierdzona przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN. Tę samą, którą opozycja z lat 2015–2023 uznawała za owoc lex diaboli. Po wygraniu wyborów KO nabrała wody w usta w sprawie izby – bo inaczej żadnego Sejmu by nie było. A już w sprawie ostatniego orzeczenia PKW uznaje, że to izba, która nie ma żadnej mocy prawnej. Nie ma? Czy raczej – ma albo nie ma w zależności od doraźnych potrzeb? Stan polskiego systemu wymiaru sprawiedliwości nie jest dziełem jednej tylko partii, ale więcej domagałbym się od rządzących. Tak się państwa prawa nie buduje.

Nie siedzę w głowach politycznych elit, ale mogę wskazać, że istnieją dwie drogi rozwiązania problemu Trybunału Konstytucyjnego.

Instytucja TK osadzona jest w konstytucji i nie da się naprawić sytuacji, nie dokonując wspólnie uzgodnionej zmiany. Bardzo trudna byłaby chyba decyzja o likwidacji tej „trzeciej izby parlamentu”. Natomiast bez awantury można by zawrzeć w prawie kilka wsporników pracy trybunału. Ja nie dam sobie ręki uciąć, że zniesienie instytucji TK uszczęśliwi Polskę. Lepiej więc reperować. W takiej demokracji, która się rozwija po czasach komunistycznych, instytucja, która może wykazać w drodze rozumowania prawniczego, że między zapisem ustawy a konstytucją jest sprzeczność, jest pożyteczna.

Zatem, po pierwsze, kandydaci na członków TK powinni być wyłaniani spośród czynnych prawników, najlepiej sędziów, a nie polityków. Po drugie, w kryteriach doboru kandydatów do TK powinien być nakreślony wymóg uprzedniego nieuczestniczenia w organizacjach partyjnych i zawodowych przez ileś tam lat. Trzecia kwestia to sprawa większości, którą TK może rozstrzygać o sprzeczności ustaw z konstytucją. Sprawa utrącenia ustawy powinna wymagać szerszego konsensusu, np. większości dwóch trzecich głosów całego składu, bo sprawa już jest poważna, prawda? Czwarta kwestia to zawężenie kompetencji TK: np. że następcza weryfikacja prawa – tego, które już obowiązuje – może dotyczyć tylko prawodawstwa dotyczącego praw człowieka i obywatela. Nie zaś potencjalnie każdej ustawy. Trzeba patrzeć władzy na ręce. Trybunał nabrałby większej wiarygodności przez pewne ograniczenie swoich kompetencji. ©Ⓟ