Prawo o prokuraturze. Kilka uwag od praktyka

D yskusja o kształcie prokuratury powoli nabiera tempa, chociaż toczy się w cieniu niewyobrażalnego jeszcze niedawno chaosu w wymiarze sprawiedliwości, którego nowe przejawy obserwujemy ze zdumieniem niemal co dzień. Zapewne ten bagaż ciąży ministrowi sprawiedliwości tak dalece, że dopiero po pół roku od przejęcia władzy przez obecną koalicję ujrzał światło dzienne projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (projekt z 25 czerwca 2024 r.). Sądziłem, że projekt mający regulować tę tematykę zalegał w szufladach obecnej koalicji, zanim ta doszła do władzy (poprzednicy mieli gotowy projekt na kilka miesięcy przed zakończeniem kadencji prokuratora general nego w marcu 2016 r.). Zapewne też uwarunkowania polityczne i polityczny zamysł spowodowały, że w projekcie zajęto się praktycznie tylko kwestią separacji urzędów prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, konsekwencjami tego rozdziału dla funkcjonowania prokuratury oraz pojedynczymi zagadnieniami, spośród których największe emocje budzi propozycja unormowania sytuacji prokuratorów niepowołanych do nowo tworzonej Prokuratury Generalnej. Emocje nie tylko bezpośrednio zainteresowanych. Nie uznano zatem za właściwe przystąpienia do przebudowy samego modelu prokuratury, nie mówiąc już o miejscu prokuratury w Konstytucji RP, w moim przekonaniu słusznie odraczając debatę na ten temat na spokojniejsze czasy, oraz – przede wszystkim – na czas możliwej korelacji takich rozwiązań z modelem procesu karnego.

Mimo to nowelizacja jest dość obszerna. W tekście na poły publicystycznym nie sposób odnieść się do wszystkich obszarów objętych regulacją, poruszę tylko niektóre, w moim przekonaniu istotne i domagające się dalszej debaty.

Podstawy bez zmian

Tak zatem prokuratura pozostaje – przynajmniej w oczekiwaniu na sprzyjający czas – instytucją, która wywodzi się z regulacji zawartych w ustawach z lat 1950 i 1985. Z tego powodu przez niektórych z upodobaniem nazywana będzie dziedzicem leninowskiej koncepcji prokuratury, z którą jednak w istocie niewiele ma wspólnego, choć – paradoksalnie – zawdzięcza jej powstanie samego urzędu prokuratora generalnego i zaistnienie prokuratury jako odrębnego organu. Nie ulegają zatem zmianie podstawowe zasady organizacyjne jej funkcjonowania, a są to zasady: jednolitości, hierarchicznego podporządkowania, dewolucji, substytucji oraz nadzoru wewnętrznego – w tym zakresie nie dostrzegam potrzeby dokonywania żadnych rewolucyjnych zmian. Szczególne znaczenie ma zasada hierarchicznego podporządkowania, którą także dokumenty europejskie (Zalecenie Rec[2000] 19 Rady Europy z dnia 6 października 2000 r.) uznają za niezbędną („[...] państwa powinny dążyć do stawiania na pierwszym miejscu hierarchicznych metod organizacji”; „[...] struktura hierarchiczna jest niezbędnym aspektem wszystkich służb prokuratorskich [...]”) z oczywistego powodu, jakim jest natura działania prokuratury jako organu państwa wykonującego zadania z dziedziny ścigania przestępczości i czuwania nad przestrzeganiem praworządności. Nie da się realizować tych zadań inaczej niż w warunkach istnienia odpowiedniej hierarchii, byle tylko relacje pomiędzy szczeblami struktury oraz wypełniającymi je prokuratorami były transparentne i czytelnie zdefiniowane.

W omawianym projekcie zaskakuje pozostawienie zadań prokuratury w takim samym układzie jak w obecnej ustawie. Na pierwszym miejscu umieszczono zadania z zakresu ścigania przestępstw, a dalej stanie na straży praworządności (odmiennie niż to było w noweliza cji z 2009 r.). Być może jest to niedopatrzenie lub rezultat uznania, że kwestia ta ma znaczenie tylko techniczne, lecz z jakichś powodów wspomniana nowela z 2009 r. na pierwszym miejscu stawiała strzeżenie praworządności, a obecna ustawa dokonała tu przestawienia kolejności, co w jakimś stopniu jednak oddaje priorytety władzy. Wydaje się, że w czasach kwestionowania praworządności należycie rozumianej i wypaczania jej charakteru warto wrócić do rozwiązania z 2009 r.

Polityka nie do uniknięcia

Propozycja wyboru prokuratora generalnego przez Sejm za zgodą Senatu jest recepcją modelu wyboru rzecznika praw obywatelskich. Jest to nadal koncepcja niepozbawiona kontekstu politycznego – jak poprzednia, z 2009 r., która dawała takie prawo prezydentowi. Konotacji politycznych nie da się tu jednak całkowicie uniknąć. W jakimś stopniu pozbawiłaby ich dopiero elekcja powszechna proponowana niegdyś przez Kukiz’15, obca jednak naszemu systemowi prawnemu i promująca kandydatów z odpowiednim zapleczem finansowym i wsparciem różnych organizacji, może nawet zakamuflowanych partii, które później mogą oczekiwać gestów wdzięczności. Krótko mówiąc, propozycja ta ma tyle wad, że nie jest warta poważnej dyskusji. Obecna jest o tyle lepsza od rozwiązania z 2009 r., że pozwala uniknąć arbitralności wyboru i daje szansę zaprezentowania się kandydatom szerokiej publiczności, a następnie pozwala na publiczną debatę parlamentarną.

Krytycznie jednak odbieram ustalenie progu większości bezwzględnej – nie będzie on sprzyjał silnej legitymacji PG. Należałoby rozważyć ustalenie tego progu jako większości kwalifikowanej trzech piątych głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Domyślam się, że propozycja zawarta w projekcie jest determinowana świadomością rozkładu obecnych sił politycznych i polaryzacji głównych partii, która może nie pozwolić na wybór większością kwalifikowaną. Wcale nie musi tak jednak być. Przypomnę tylko okoliczności wyboru RPO – prof. Marcin Wiącek, co prawda nie bez początkowych trudności, uzyskał w końcu w Sejmie 380 głosów, może więc i tu dałoby się osiągnąć kompromis. Ustawy nie powinno się wszak pisać tylko na okres pomiędzy wyborami. Ponadto taki wybór PG pozwoliłby uniknąć zarzutu, że oto „wybraliście swojego”. W końcu obecnej opozycji też powinno zależeć na silnym i niezależnym PG w jej własnym dobrze pojętym interesie.

Jednakże zdecydowanie negatywnie odbieram możliwość odwołania PG przed upływem kadencji w przypadku sprzeniewierzenia się ślubowaniu, a to z powodu niedookreśloności przesłanek zawartych w rocie ślubowania. Identyczne rozwiązanie istniało w ustawie z 2009 r. i protestowałem przeciwko niemu przy okazji rozmaitych debat poświęconych prokuraturze, powołując się na te same argumenty. Tu zyskuję wsparcie w stanowisku RPO, który podobnie ocenia to rozwiązanie. Rzecz w tym, że ślubowanie jest zbiorem eksklamacji i klauzul generalnych, których treść może być rozmaicie interpretowana, także w złej wierze, jak dowodzi obecny spór o rozumienie praworządności. Nawet kwalifikowana większość głosów potrzebnych do odwołania PG (276) może się okazać zbyt słabą zaporą, gdy rządząca w danym okresie władza zdoła zebrać takie poparcie, a PG zajdzie jej za skórę. Przypomnę, że gdy byłem prokuratorem generalnym, możliwość odwołania z tego powodu wymagała większości dwóch trzecich głosów.

Relacje z władzą wykonawczą

Pomny na polityczny kontredans rozgrywający się wokół moich zastępców, z satysfakcją witam oddanie prawa do ich powołania i odwołania w ręce samego PG. Wydaje się dziś oczywiste, że szef danej instytucji ma prawo dobierania sobie zastępców, do których ma zaufanie, i odwoływania ich, gdy to zaufanie zawiodą. Twórcy ustawy z 2009 r. nie dostrzegali tej oczywistości (nietrudno odkryć, z jakiego powodu – chodziło o zachowanie wpływu na działanie prokuratury). Oddanie tego uprawnienia w ręce prezydenta, choć być może w zamiarze ustawodawcy miało podnosić rangę zastępców, nie niweczyło negatywnych skutków tego unormowania.

W relacji PG–minister sprawiedliwości już na pierwszy rzut oka dostrzega się nadal istniejącą obawę przed zbytnim uniezależnieniem się PG od władzy wykonawczej. Obawa ta zdominowała regulacje ustawy z 2009 r. Recypowano oto uprawnienie MS do określania regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury jedynie po zasięgnięciu opinii PG. To z tych powodów od lat tę swoistą konstytucję prokuratury tworzy MS. Nie musi to być akt prawa powszechnie obowiązującego, wymagający formy rozporządzenia, zatem wydaje się, że nic nie stoi na przeszkodzie, by w drodze zarządzenia tworzył go PG. Gdyby nawet przyjmować stanowisko przeciwne, to adekwatnie do pozycji ustrojowej PG jako organu niezależnego i odpowiadającego rangą ministrowi konstytucyjnemu, właściwe byłoby uchwalenie regulaminu poprzez formułę współdziałania (MS w porozumieniu z PG). Moje doświadczenie współpracy z poszczególnymi ministrami sprawiedliwości (było ich pięciu) oprócz pozytywnych efektów miało także swoje cienie – podobne mogą być udziałem nowo wybranego PG. Formuła zasięgania opinii w procesie legislacyjnym w niczym nie krępuje zobowiązanego do tego kroku, poza wykazaniem, że spełnił ten wymóg. Jeśli prokuratura i stojący na jej czele PG mają mieć status niezależny od władzy wykonawczej, a sam prokurator generalny ma odpowiadać w różnych formach za funkcjonowanie podległej mu struktury, to oczywisty wydaje się wniosek, że to właśnie PG powinien mieć prawo do takiego ukształtowania wewnętrznej struktury organizacyjnej prokuratury i sposobu realizacji jej zadań, by były one możliwie efektywne. Skoro zaś PG będzie zdawał sprawozdanie z funkcjonowania tej struktury, nie będzie mógł się usprawiedliwiać skrępowaniem funkcjonowania podległej mu instytucji narzuconym w regulaminie sposobem działania.

Na marginesie: uznaję za kuriozum oddanie MS uprawnienia do określenia w regulaminie sposobu utrzymywania kontaktów z mediami, doprawdy wydaje się to wyrazem uznania PG za organ infantylny; nawet ustawa z 2009 r. nie była tu aż tak nieufna.

Słusznie rezygnuje się z istniejącej w ustawie z 2009 r. instytucji sprawozdania PG jako dokumentu przedstawianego prezesowi Rady Ministrów, co mogło prowadzić do odwołania PG. Przede wszystkim zaś, poprzez nieokreślenie daty oceny tego dokumentu, mogło utrzymywać prokuratora generalnego w stanie niepewności. Proponowana regulacja zobowiązująca PG do przedstawiania Sejmowi i Senatowi sprawozdania z działalności prokuratury jest całkowicie wystarczająca, pozostaje tylko do uregulowania kwestia, czy ma ono być przedmiotem dyskusji i czy parlament po jego przedstawieniu podejmuje uchwałę w tym przedmiocie.

Z wielką satysfakcją przyjmuję odważną propozycję przyznania prokuraturze autonomii budżetowej. Domagałem się tego bezskutecznie od wszystkich ministrów finansów, którzy się przed tym bronili, a jak słyszę – i obecny jest temu przeciwny. Jest to kwestia absolutnie podstawowa. Prokuratura nie może być kwestarzem ani proszalnym dziadem – to jest organ, od którego społeczeństwo ma prawo oczekiwać sprawnego i skutecznego działania (zwalczania przestępczości), a nie tłumaczenia, że nie da się sprawnie toczyć postępowania, ponieważ nie ma pieniędzy na opinie biegłych lub remont budynku, którego stan urąga powadze instytucji państwa w XXI w.

Odpowiedzialność prokuratora generalnego

Nie znajduje mojej aprobaty regulacja dotycząca odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej PG. Powiela ona unormowania z 2009 r. Za jej główną wadę uznaję określenie organów, którym oddano uprawnienie do wystąpienia o wyrażenie zgody na pociągnięcie PG do odpowiedzialności karnej i do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Według projektu są to MS oraz Krajowa Rada Prokuratury. Uważam, że pozycja ustrojowa PG i jego ranga nie są adekwatne do proponowanych rozwiązań. O ile trafne jest, by zgodę na uchylenie immunitetu PG wyrażał Sejm, o tyle wniosek taki powinien pozostawać w wyłącznej gestii MS, a nie KRP, która może się składać z członków niekoniecznie przychylnych PG choćby z powodu działań nadzorczych czy dyscyplinujących w odniesieniu do podległych prokuratorów. Nadto wykonywanie czynności rzecznika dyscyplinarnego wobec PG przez członka KRP będącego prokuratorem (poprzednio w ustawie z 2009 r. tego zastrzeżenia nie było) w zamierzeniu projektodawców ma zapewne wykluczyć polityczne motywacje, gdyby wykonywał je inny członek tego gremium, niebędący prokuratorem. Jeśli nie jest wykluczone, że taki prokurator miałby rangę służbową prokuratora prokuratury rejonowej, byłoby co najmniej niestosowne, gdyby oskarżał on swojego szefa, odległego o kilka poziomów w strukturze. Skoro prokuratura poprzez zasadę hierarchicznego podporządkowania przypomina wojsko, a stosuje się zasadę, że w sądzie wojskowym ławnikiem nie może być osoba z niższym stopniem niż oskarżony, to warto się zastanowić, czy mutatis mutandis nie należy zastosować tej zasady w omawianej sytuacji. Może właściwe byłoby oddanie prawa oskarżania rzecznikowi działającemu w Sądzie Najwyższym, jak też przyznanie temu sądowi kompetencji sądzenia dyscyplinarnego PG.

Wewnątrz prokuratury

W odniesieniu do pozycji PG wobec podległej mu struktury, w pierwszej kolejności nasuwa się kwestia niezależności prokuratorów w obszarze podejmowanych przez nich czynności procesowych i zakresu wpływu na ich treść przez prokuratora przełożonego. Jest to zagadnienie niezwykłej wagi nie tylko ze względu na jego znaczenie w sensie ustrojowym, lecz także jako mające konkretne odniesienia do bieżącej praktyki prokuratorskiej. Mam w pamięci liczne wypowiedzi na ten temat prokuratorów funkcyjnych i liniowych (najczęściej się rozmijające), ale też wiele opinii wyrażanych na różnych forach, bez udziału najbardziej zainteresowanych. W tej mierze mam ugruntowany od dawna pogląd, który może budzić zdumienie niektórych skrajnych apologetów niezależności prokuratorów, a to z tego powodu, że odwołuje się on do rozwiązań istniejących w obecnej ustawie i – o dziwo – proponowanych w projekcie.

Oceniam je jako rozsądne co do zasady, ponieważ ustanawiają niezależność prokuratora w określonych ramach – niezależność rozumiana przez niektórych podobnie do niezawisłości sędziowskiej nigdy nie zaistnieje w prokuraturze, ponieważ jest to instytucja hierarchiczna, ukierunkowana na realizację określonych zadań, a nie zbiór bardziej lub mniej powiązanych ze sobą podmiotów, które miałyby kompetencje prokuratorskie i przymiot niezawisłości sędziowskiej. Proponuję jednakże, by przyjęte w projekcie rozwiązania uzupełnić o potrzebę stałego, a nie tylko na żądanie prokuratora, uzasadniania polecenia oraz włączanie polecenia do akt głównych, tak by strony (i być może sąd) miały tego świadomość i mogły podjąć określone działania, a wydający polecenia nie mogli tego przed nimi ukryć. Zdanie drugie art. 7 par. 3 ustawy obecnie obowiązującej i recypowane w projekcie nadaje się do akceptacji pod warunkiem uzasadnienia nie tylko zastosowanej formy ustnej, lecz także samej istoty polecenia. Swoista klauzula sumienia, pozwalająca prokuratorowi na wyłączenie się od prowadzenia sprawy, gdy nie zgadza się on z poleceniem przełożonego, obwarowana jest zbyt wygórowanymi warunkami – w istocie zależnymi od jego przełożonych, i to wysokiego szczebla. Według mnie wystarczyłoby oświadczenie prokuratora w tym przedmiocie z odpowiednim uzasadnieniem, również jawne dla stron. Obawa o nadużywanie tej instytucji wyrażana we wspomnianej rekomendacji Rady Europy nie wydaje się zasadna, skoro polecenia takie nie są wydawane na tyle często, by budzić niepokój, zaś oświadczenie prokuratora o wyłączeniu z powodu konfliktu co do sposobu i taktyki prowadzenia postępowania pozostaje w biografii tego prokuratora i może mieć znaczenie dla jego dalszej kariery zawodowej.

Pochwalam propozycje powoływania i odwoływania szefów poszczególnych jednostek przez PG. Skoro odpowiada on za całość funkcjonowania podległej mu instytucji, powinien mieć w tym względzie wolną rękę. Jest to też konsekwencja eksponowanej zasady hierarchicznego podporządkowania. Obowiązujący w okresie mojego urzędowania model kadencyjności dawał co prawda poczucie stabilności szefom jednostek, ale też zachęcał do bierności.

Słusznie ukształtowano zakres uprawnień Krajowej Rady Prokuratury, przede wszystkim odbierając jej uprawnienia w zakresie spraw kadrowych. O ile w uwarunkowaniach ustawy z 2009 r. KRP wnosiła do PG o powołanie prokuratorów i awansowanie na wyższe stanowisko, o tyle omawiany projekt daje temu organowi tylko prawo do wyrażania opinii. Jest to stanowisko trafne, skoro za jakość kadr prokuratorskich odpowiada PG, a nie organ kolegialny, którym jest KRP, a którego zresztą nikt z podjętych decyzji nie rozlicza.

Nie widzę szczególnych powodów do powoływania Rady Społecznej. Ma ona wyrażać stanowisko w sprawach istotnych dotyczących organizacji i funkcjonowania prokuratury. Z całym szacunkiem dla przyszłych członków tej instytucji, nie dostrzegam wartości dodanej powstania tego gremium. Organizacja prokuratury wynika z ustawy i regulaminu, zaś jej funkcjonowanie będzie oceniane na bieżąco przez KRP, a dorocznie przez Sejm i Senat. Sprawozdania będą podawane do publicznej wiadomości, a zatem będą podlegać szerokiej dyskusji społecznej. Czy w tej sytuacji potrzebny jest jeszcze jeden organ, który ma w zinstytucjonalizowanej formie wypowiadać się w tych kwestiach? Powszechnie znana jest atencja obecnego ministra sprawiedliwości wobec organizacji pożytku społecznego, skądinąd godna uznania, ale nie wydaje się właściwe jej przekładanie na tworzenie nowych ciał w prokura turze.

Wreszcie kwestia owych „odrzuconych” w trakcie tworzenia Prokuratury Generalnej prokuratorów, którzy dotąd pełnili funkcje w Prokuraturze Krajowej. Projekt daje możliwość ich zdegradowania do jednostki niższego stopnia bez prawa do zachowania dotychczasowego wynagrodzenia. Jest to propozycja radykalna, krańcowo odmienna od tej, która podczas tworzenia Prokuratury Generalnej w 2010 r. pozostawiała odrzuconym prokuratorom wybór – stan spoczynku ze 100-proc. wynagrodzeniem albo praca w prokuraturze apelacyjnej lub okręgowej. Było to rozwiązanie nadmiernie łaskawe („złote spadochrony”). Tylko jeden prokurator wybrał pracę w prokuraturze apelacyjnej.

Przyznam, że w pierwszym odruchu propozycja w omawianym projekcie wydała mi się odwetem za niesławne zsyłki do odległych jednostek, który kiedyś jak bumerang powróci ze zdwojoną siłą, gdy zmieni się układ polityczny. Kiedy jednak uświadamiam sobie praktyki ostatnich lat, szczególnie ostatnich dni przed zmianą władzy, gdy awansowano do Prokuratury Krajowej osoby, które dotąd znały prokuraturę głównie z mediów, a zasiadały we władzach dobrze płatnych spółek Skarbu Państwa, moje poczucie empatii słabnie. Skoro wynagrodzenie nie jest prawem nabytym, jak stwierdzono w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego powołanych w uzasadnieniu projektu, nie ma obaw o konstytucyjność tych propozycji, a prokuratorzy zachowują prawo do sądu. W końcu nie mogę się oprzeć wrażeniu, że i zwykła przyzwoitość przemawia za tą propozycją.

Proponowana nowela to krok w dobrym kierunku, jednak z istotnymi wadami, wymagająca poważnych modyfikacji. Projektodawcy byli motywowani określoną perspektywą czasową i polityczną, z kolei moje uwagi są pochodną sześcioletniej praktyki pełnienia niezależnego urzędu PG. Dlatego też mam przekonanie, że nie są pozbawione racji. ©℗