Wyrażona przez premiera Donalda Tuska zapowiedź poszukiwania praktycznych sposobów zmiany sytuacji kobiet, które decydują się na przerwanie ciąży, oraz szybkiego wydania w tym zakresie wytycznych dla prokuratury rozbudziła duże oczekiwania. Padła ona niedługo po przegranym przez koalicję rządzącą głosowaniu nad ustawą ograniczającą penalizację aborcji, a podchwycona przez media może wywoływać wrażenie, że uprawnienie prokuratora generalnego w zakresie wydawania wytycznych stanie się sposobem na choćby częściowe ominięcie ścieżki ustawodawczej. Zapytani przez nas prawnicy nie podzielają jednak tej opinii.
Podstawa prawna
– Możliwość wydawania wytycznych przez prokuratora generalnego przewiduje ustawa – Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 390) – mówi dr hab. Jarosław Zagrodnik, profesor Uniwersytetu Śląskiego, i dodaje, że w tym akcie prawnym nie znajdujemy jednak odpowiedzi na pytanie, jakie dokładnie kwestie mogą one regulować. Według naszego rozmówcy pewną wskazówką jest tu przepis art. 60 tej ustawy, mówiący, że wytyczne prokuratora generalnego, wydane na wniosek prokuratora krajowego, dotyczące metodyki prowadzenia postępowania przygotowawczego są wiążące dla wszystkich organów. – Oczywiście nie wynika z tego przepisu, że wytyczne mogą dotyczyć jedynie kwestii metodyki, ale wydaje się, iż powinny raczej obejmować kwestie o charakterze organizacyjnym czy technicznym, ale już nie merytorycznym – dodaje prof. Zagrodnik, wyjaśniając, że takie rozumienie wytycznych wynika również z zestawienia ich z instytucją poleceń dotyczących czynności procesowych, które są obwarowane wieloma uprawnieniami prokuratora, pozwalającymi na ich niewykonywanie i zabezpieczającymi jego niezależność.
Michał Gabriel-Węglowski, prokurator i członek Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, podkreśla, że wytyczne prokuratora generalnego są ważnym instrumentem w sferze jego kompetencji i z jednej strony powinny wspomagać prokuratorów w przyjmowaniu prawidłowej metodyki postępowania w określonej kategorii śledztw lub realizowania innych zadań, a z drugiej rozsądnie ujednolicać praktykę prokuratorską na obszarze całego kraju.
Z kolei według Anny Adamiak, prokurator i rzecznik prokuratora generalnego Adama Bodnara, choć w ustawie – Prawo o prokuraturze nie zostały wprost wyznaczone formalne i merytoryczne granice wytycznych wydawanych przez prokuratora generalnego, to nie może budzić wątpliwości, że muszą one być związane z kierowaniem prokuraturą, gdyż są jedną z jego form. Nasza rozmówczyni podkreśla, że dzięki wydawaniu wytycznych prokurator generalny może realizować cel, jakim jest usprawnianie funkcjonowania prokuratury, oraz powodować, żeby praca prokuratorów była na jak najwyższym poziomie.
Bez wykładni prawotwórczej
Według prof. Zagrodnika z całą pewnością w drodze wytycznych nie należy modyfikować obowiązujących przepisów prawa. – Wytyczne nie mogą również wpływać na ich rozumienie, czyli na wykładnię – podkreśla prawnik, dodając, że takie działanie miałoby charakter prawotwórczy, a więc wkraczałoby w kompetencję ustawodawcy. Według niego do takiej wykładni nie są upoważnieni prokurator generalny ani nawet Sąd Najwyższy, wobec którego formułuje się niekiedy zarzut, że zdarza mu się stosować wykładnię prawotwórczą.
Nie oznacza to jednak, że nie istnieje ryzyko wykorzystania wytycznych niezgodnie z przeznaczeniem. Według prokuratora Gabriela-Węglowskiego problemem jest to, że ani poprzednia ustawa, z 1985 r., ani obecne prawo o prokuraturze nie definiują, czym mają być wytyczne. – Rodzi to niebezpieczeństwo nadużyć w tej kwestii – zauważa prokurator, wyrażając przekonanie, że Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury w pracach nad nową ustawą zdecyduje się na dookreślenie, czym mogą i powinny być zarządzenia, wytyczne i polecenia przełożonych prokuratorów, a kiedy będą stanowić niedopuszczalną ingerencję w niezależność prokuratorską.
W kontekście możliwych działań Adama Bodnara istotny wydaje się głos rzeczniczki obecnego prokuratora generalnego, według której oczywiste jest to, że wytyczne, w odróżnieniu od poleceń wydanych w trybie art. 7 prawa o prokuraturze, nie mogą ingerować w konkretną sprawę ani ograniczać niezależności prokuratora. – Mają one charakter ogólny i są jedynie wskazówką metodologiczną dotyczącą tego, jak prowadzić postępowania w przypadku określonej kategorii przestępstw – mówi prokurator Anna Adamiak, dodając, że wytyczne nie mogą stać w sprzeczności z obowiązującym prawem ani z ukształtowaną linią orzeczniczą, choć do pewnego stopnia pośrednio mogą wpływać na kształtowanie się praktyki, zwłaszcza w zakresie decyzji procesowych prokuratorów.
Granice posłuszeństwa śledczych
Gdyby wytyczne głęboko ingerowały w obecny stan prawny, to decyzja o ich stosowaniu byłaby w rękach konkretnych śledczych.
– Zgodnie z art. 7 par. 2 prawa o prokuraturze są oni obowiązani stosować się do wytycznych, poleceń i zarządzeń prokuratora przełożonego, choć powstaje pytanie, czy dotyczy to także takich wytycznych, które w istocie zmieniają rozumienie norm prawnych – mówi prof. Zagrodnik. Jak podkreśla, konstytucja stanowi, że organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa, wyznaczając prokuratorowi podstawowe ramy działania. – Jeśli wytyczne nie mieszczą się w tych granicach, to nie można oczekiwać, że prokurator będzie się ich trzymał, działając wbrew obowiązującym przepisom rangi ustawowej – wyjaśnia, dodając, że procedura karna, w tym zawarta w niej zasada legalizmu karnoprocesowego, jasno wskazuje, że organ powołany do ścigania przestępstw jest obowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania przygotowawczego, gdy czyn jest ścigany z urzędu. – W konsekwencji, jeżeli jest uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, to prokurator nie może się od tego obowiązku uchylić; nie ma prawa oceniać celowości tego ścigania przez pryzmat wytycznych – podsumowuje.
Podobnego zdania jest Anna Adamiak, która poza tym, że pełni funkcję rzecznik prokuratora generalnego, jest doświadczoną śledczą z wieloletnim stażem. – Prokurator generalny Adam Bodnar wszystkie decyzje podejmuje na podstawie obowiązującego prawa, w tym konstytucji, i nie wyobrażam sobie sytuacji, w której przygotowywane wytyczne w jakikolwiek sposób od tego schematu odbiegałyby – podkreśla, wskazując jednocześnie, że choć wytyczne są wiążące dla prokuratorów, to w hipotetycznej sytuacji wydania wytycznych naruszających prawo powszechnie obowiązujące prokurator powinien dokonać samodzielnej oceny, czy w granicach swojej niezależności i kierując się obowiązkiem stania na straży praworządności, może się uchylić od ich wykonania.
Oczekiwania społeczne a państwo prawa
Opinie naszych rozmówców wskazują, że po przygotowywanych wytycznych prokuratora generalnego nie należy się raczej spodziewać wielkiej zmiany w zakresie traktowania przestępstw związanych z usuwaniem ciąży.
– Nieuzasadnione rozszerzanie zakresu wytycznych nie może być usprawiedliwiane tym, że dane przepisy są przez znaczną część społeczeństwa czy też rządzących oceniane negatywnie – mówi Jarosław Zagrodnik. Choć sam uważa, że obecne rozwiązania w zakresie karalności aborcji i różnego rodzaju propozycje kompromisowe nie przystają do aktualnego rozumienia praw człowieka i należałoby oczekiwać wprowadzenia uregulowań bardziej liberalnych, to jednak brak możliwości zmiany ustawy z uwagi na nieuzyskanie dostatecznej większości parlamentarnej nie uprawnia do modyfikowania przepisów w drodze zmiany sposobu ich rozumienia i stosowania. – Drogą do zmiany ustaw i depenalizacji pewnych zachowań może być jedynie akt prawny rangi ustawowej – podsumowuje. ©℗
/>