Zmiany w regulaminie Sejmu dadzą szansę na zdecydowaną poprawę jakości tworzenia prawa w Polsce.
Nie próbuję już nawet liczyć, ile razy w ciągu ostatnich kilkunastu lat dzieliłem się z szerszą publiką refleksjami na temat jakości polskiego procesu legislacyjnego. Wiem tylko, że było wiele takich okazji, a owe refleksje były na ogół negatywne lub bardzo negatywne. Tym razem będzie nieco inaczej. Pod obrady Sejmu trafił niedawno projekt zmiany regulaminu jego prac, który – i tu pierwsze zaskoczenie – nie jest poświęcony ułatwianiu pracy posłom, ale zwiększaniu przejrzystości prac niższej izby parlamentu. Drugim zaskoczeniem jest to, że projekt zwiększa obywatelom i organizacjom pozarządowym możliwość aktywnego włączenia się w proces tworzenia prawa i budowania poczucia, że ich argumenty mogą zostać wysłuchane.
Zanim jednak przejdę do szczegółów propozycji marszałka Sejmu, muszę po raz kolejny przypomnieć, na jakie to problemy musi ona odpowiedzieć i gdzie byliśmy przez kilka ostatnich lat, jeśli chodzi o jakość procesu tworzenia prawa. Tak na etapie parlamentarnym, jak i na poprzedzającym go często etapie rządowym.
„Lub czasopisma”
Od czego zacząć, żeby nie sięgać zbyt daleko? Może od tzw. afery Rywina. Gdy wspominam jej przebieg, w głowie rozbrzmiewa mi prosta fraza: „lub czasopisma”. Niby dwa słowa, ale od nich miało zależeć, kto na rynku medialnym się wzbogaci, a kto będzie zarabiał na nim mniej. Samo w sobie to nic nadzwyczajnego, ale gdy w tle są propozycja korupcyjna i nieprzejrzysty proces legislacyjny, to już mamy do czynienia nie z decyzjami politycznymi, lecz z rozgrywkami, które prowadzą do nieuczciwej konkurencji na rynku.
Posiedzenia komisji śledczej w tej sprawie były dla wielu osób pierwszą okazją do poznania kuchni tworzenia prawa i gdyby rzeczywiście traktować tę metaforę dosłownie, to sanepid nie powinien dopuścić do jej otwarcia. Naiwnie zakładałem wtedy, że ten szok musi wywołać jakieś systemowe zmiany. Nie można bowiem dopuścić, by w formalnym procesie tworzenia prawa było tyle dowolności i możliwości nieprzejrzystego wpływania na zmiany przepisów pod dyktando interesów partyjnych czy osobistych. Kolejne etapy tej historii i brak systemowych konsekwencji afery przekonały mnie jednak, że przysłowie „Mądry Polak po szkodzie” nie odnosi się do tego, że mądrość przejawia się w zapobieganiu podobnym wydarzeniom w przyszłości. Po prostu narzekamy, że to nie powinno się zdarzyć, coś z tym należy zrobić, ale jako że kurz opadł, to poczekajmy na lepszy moment.
Pięć lat później podobny mechanizm stał się elementem afery hazardowej.
Pandemiczna wymówka
Pamiętają państwo zakaz wchodzenia do lasów z początku pandemii? Dyskusja dotyczyła głównie tego, czy to rozwiązanie głupie, czy bardzo głupie. Ale większy problem stanowi to, w jaki sposób w ogóle były wprowadzane jakiekolwiek ograniczenia w prawach obywateli oraz jak pandemia służyła – zbyt często – do przyspieszania procesu legislacyjnego. O tych ograniczeniach dowiadywaliśmy się najpierw z konferencji prasowych, gdzie za tło służyło kilka slajdów, a o ich szczegółach – z wydanego kolejnego dnia rozporządzenia. Taką to – w jaskrawy sposób niezgodną z konstytucją i pozbawioną jakichkolwiek konsultacji publicznych – formę wybrali ówcześnie rządzący. Czy przedstawiono jakieś szczegółowe uzasadnienie, może ocenę skutków takiej regulacji? Oczywiście, że nie. Po prostu ktoś wpadł na pomysł, a ktoś inny uznał go za świetny, że rząd pokaże swoje zdecydowanie w walce z pandemią przez próbę (skazaną zresztą na porażkę) zakazu wstępu do lasu.
Pandemia sprzyjała również ekspresowemu tempu prac. Często tam, gdzie były potrzebne dialog i porozumienie między różnymi aktorami polskiej sceny politycznej. Absolutnie rekordowym procesem legislacyjnym pod kątem tempa prac jest w ostatniej dekadzie przyjęcie ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r., wprowadzającej tzw. wybory kopertowe. Prace od pierwszego do trzeciego czytania zajęły dokładnie 113 minut.
Ayrton Senna legislacji
Pamiętacie państwo brazylijskiego kierowcę Formuły 1, symbol przełamywania barier w prędkościach? Jego dokonania sprzed ponad 30 lat bledną przy tempie, które narzucał sobie czasem polski Sejm. Ustawa wprowadzająca wybory kopertowe nie była wcale wyjątkiem. Niecałe trzy godziny zajęły w kadencji 2015–2019 prace nad zmianą ustawy – Prawo oświatowe, które miały utrudnić życie protestującym wtedy nauczycielom. Tylko trzy i pół godziny pracowali posłowie nad poselskim projektem ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym. Szczególna dynamika była obecna w pierwszym roku tej kadencji i wynikała w dużej mierze z tego, że Prawo i Sprawiedliwość mogło liczyć nie tylko na posłów, lecz także na senatorów i prezydenta. Z tego okresu wypada wspomnieć chociażby poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który całą ścieżkę legislacyjną przeszedł w siedem dni, czy projekt cofający sześciolatki do przedszkola, którym senatorowie zajmowali się przez kilka godzin w sylwestra 2015 r. W kolejnej kadencji nie było lepiej. Według danych opracowanych przez Obywatelskie Forum Legislacji ok. 30 proc. projektów ustaw było procedowanych przez Sejm w czasie krótszym niż 14 dni.
Pozorny dialog
Takie szybkie tempo prac nie sprzyja włączaniu obywateli i organizacji do dialogu o planowanych przepisach. W trzecim roku kadencji 2019–2023 na 165 projektów ustaw przesłanych do Sejmu, a następnie uchwalonych, przynajmniej 85 (w przypadku kilkunastu brak informacji), czyli 51 proc., nie było w ogóle konsultowanych lub konsultowano je krócej niż absolutne minimum przewidziane w regulaminie pracy Rady Ministrów (14 dni). Natomiast w czwartym roku na uchwalonych 127 rządowych przedłożeń przynajmniej 36, czyli 28 proc., nie było w ogóle konsultowanych lub konsultowano je krócej niż przez 14 dni. Nierzadko trudno było zrozumieć, dlaczego konsultacje odbywały się w tak szybkim tempie. Rozwiązania proponujące, w jakiej odległości od zabudowań mieszkalnych można umieszczać hodowle zwierząt, które wzbudziły duży niepokój wśród mieszkańców wsi i mniejszych miejscowości – a koncentrowały się wokół nich odmienne interesy hodowców zwierząt, ekologów czy właścicieli ekoturystyki – były konsultowane na przełomie marca i kwietnia 2019 r. przez 10 dni. Uzasadnienie skrócenia czasu na przedstawienie uwag „ze względu na ważny interes publiczny” brzmi wręcz ironicznie w kontekście tego, że do końca kadencji Ministerstwo Środowiska nie zakończyło prac nad tym projektem i nigdy ich już nie podjęło.
Sposób na wrzutkę
Prace rządu i parlamentu minionych kadencji charakteryzowały również liczne wrzutki, często na ostatnich etapach prac Sejmu. Do procedowanego w minionej kadencji projektu ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych w trakcie posiedzenia połączonych komisji finansów publicznych oraz gospodarki i rozwoju złożono poprawkę odnoszącą się do regulacji rynku farmaceutycznego. Apteka dla aptekarza 2.0 zmieniała zasady prowadzenia aptek. Dobrze podsumowała te prace jedna z osób reprezentujących branżę, zwracając się do posłów: „O tym, że dzisiaj na posiedzeniu komisji finansów publicznych będzie procedowana tak naprawdę biblia rynku aptecznego, w oparciu o którą 12 tys. właścicieli polskich aptek będzie prowadziło dalej swoje apteki albo nie będzie ich prowadziło, dowiedzieliśmy się przypadkiem”.
Przypadkiem wydawała się też wrzutka do projektu ustawy – Prawo oświatowe, która wprowadziła możliwość przekazywania środków finansowych na zakupy nieruchomości przez organizacje pozarządowe. Rozwiązanie, znane bardziej jako „willa plus”, okazało się potem nieprzypadkowym źródłem dochodów dla wielu instytucji powiązanych z ówczesnymi władzami.
Kolejnym, opisywanym już wielokrotnie problemem charakterystycznym dla polskiego procesu legislacyjnego jest praktyka tzw. bajpasowania projektów. Polega ona na opracowywaniu przez urzędników administracji centralnej propozycji aktów prawnych, które są następnie formalnie zgłaszane do Sejmu przez grupę posłów. Z informacji opracowanych przez autorów raportu „Polski Bezład Legislacyjny”, skupionych wokół Obywatelskiego Forum Legislacji, wynika, że problem może dotyczyć nawet 40 proc. projektów przedkładanych przez posłów związanych z obozem rządzącym w kadencji 2019–2023.
Konsekwencjami tej praktyki są całkowite wyłączenie konsultacji publicznych oraz brak oceny skutków regulacji. Ten ostatni dokument jest o tyle ważny, że pozwala zrozumieć, jakie rezultaty ma przynieść wprowadzenie przepisów oraz kto i w jakim stopniu będzie ponosił związane z tym koszty.
Idą zmiany
Zaproponowany przez marszałka projekt zmian w regulaminie Sejmu nie rozwiązuje wszystkich wskazanych problemów. Wiele w dalszym ciągu będzie zależeć od kultury politycznej i porzucenia przez posłów schematu myślowego, że głos obywateli i organizacji jest wyłącznie spowalniaczem, a nie kluczowym elementem budowania przepisów dobrej jakości. Na razie tylko w sferze planów pozostają zmiany odnoszące się do prac legislacyjnych na poziomie rządowym. Niemniej jednak przedstawione propozycje mają szansę zdecydowanie poprawić jakość tworzenia prawa w Polsce.
Jedną z istotniejszych propozycji jest wprowadzenie obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych każdego trafiającego do Sejmu projektu. Co więcej, zgodnie z uzasadnieniem będą one prowadzone na specjalnie ku temu stworzonej platformie teleinformatycznej, co zwiększy dodatkowo przejrzystość całego procesu. Zostanie również wzmocniona instytucja wysłuchania publicznego, m.in. dzięki wprowadzeniu obowiązku odniesienia się przez wnioskodawców projektu do uwag zgłaszanych przez osoby biorące udział w tej formie konsultacji. Zmniejszyć się powinno również tempo prac – konsultacje mają trwać 30 dni i będą mogły zostać skrócone tylko w wyjątkowych przypadkach.
Obowiązkiem będzie również przygotowywanie ocen skutków regulacji projektów poselskich. Na razie – i to pozwala mi na nieco optymizmu w stosunku do propozycji marszałka – stało się to praktyką. Ocena skutków regulacji została przygotowana m.in. do poselskiego projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a Biuro Analiz Sejmowych zmieniło nazwę na Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji. Wszelkim wrzutkom czy, ładniej pisząc, poprawkom składanym na etapach kolejnych czytań będą musiały towarzyszyć uzasadnienia i ocena skutków, co spowoduje, że obywatele będą zdecydowanie rzadziej zaskakiwani zmianami, a posłowie będą rozumieć, nad czym tak naprawdę głosują.
Ważne są też inne zmiany, np. ułatwienie wstępu na posiedzenia komisji, ślad legislacyjny (czyli informacja, kto jest rzeczywistym autorem przepisów i poprawek) czy sposób prezentacji poprawek. Obecnie mogą one być – jak to miało miejsce w przypadku poprawki Marka Suskiego do ustawy wiatrakowej – składane na świstku papieru. Z tym mogą sobie poradzić technologia i wprowadzenie obowiązku realizacji procesu legislacyjnego równolegle w formie elektronicznej. Dzieje się to już w Czechach, może się dziać i w Polsce. Niedawno został powołany rządowy zespół ds. e-legislacji, który może się zająć także tym problemem.
Czekajmy zatem na zmiany z optymizmem, ale też nie zapominajmy o patologiach z minionych lat. Łatwiej jest bowiem zmienić przepisy niż kulturę i mentalność. ©℗
