Prerogatywy czy kompetencje. Jaki jest zakres władzy prezydenckiej w Polsce?

Uwadze stron prowadzonych w Polsce sporów wokół zagadnienia dyskrecjonalnej władzy prezydenckiej umyka to, że w państwach uchodzących za bastion prerogatyw to sądy wypowiadają się ostatecznie co do ich istnienia, treści i zakresu oraz oceniają, czy są one prawidłowo wykorzystywane - pisze prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, kierownik Zakładu Komparatystyki Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UŁ, sędzia NSA w stanie spoczynku.

Gdy w 1607 r. angielski sędzia Coke uznał, że król nie może już osobiście wymierzać sprawiedliwości, a umocowani są do tego wyłącznie orzekający w jego imieniu sędziowie (Prohibitions del Roy; 1607, 12 Co. Rep. 63), nie zdawano sobie zapewne sprawy ze znaczenia tego faktu dla dalszej ewolucji uprawnień prerogatywnych Korony. Cztery lata później ten sam sędzia dopatrzył się braku prerogatywy panującego do zmiany prawa w trybie proklamacji przez zakwalifikowanie jej jako bezprawnego zachowania, które wcześniej nie było przez prawo zabronione (Proclamations; 1611, 12 Co. Rep. 74).

W zgodnej opinii doktryny brytyjskiej Korona została skrępowana „kajdanami monarchii konstytucyjnej” dopiero w 1689 r. przez Kartę Praw (Bill of Rights). Od tego czasu zarówno zakres, jak i charakter royal prerogatives oraz zasady ich sądowej kontroli doznały daleko idących przeobrażeń. Uwidoczniły się one zresztą także w tych systemach prawnych, w których prerogatywy – jako forma władzy okrojonej, rezydualnej – przetrwały do dziś albo też pod naporem historii przekształciły się w to, co współcześnie nazywamy kompetencjami organu władzy.

Odwołanie się do doświadczeń historycznych, również tych z dziejów monarchii brytyjskiej, jest – jak się wydaje – niezbędne do wyjaśnienia, co kryje się za często używanym u nas (chyba nawet nadużywanym?) pojęciem prerogatyw. Pozwala też wyrobić sobie zdanie o przyczynach i tle rysujących się u nas kontrowersji w sprawie tzw. prerogatyw prezydenckich.

Pojedyncze prawa

W wydanym w 2008 r. studium poświęconym problematyce prawa publicznego Elisabeth Zoller zaznacza, że w średniowieczu odrzucano ideę istnienia ostatecznej i absolutnej władzy monarchy nad społeczeństwem. Przyjmowano natomiast, że ten rodzaj władzy nie należy do ziemskiego, lecz do niebiańskiego świata. Jedynie Bóg był wówczas postrzegany jako obdarzony całkowitą władzą nad ludźmi i rzeczami. Władza człowieka nad bliźnimi była w związku z tym daleka od posiadania cechy kompletności – stanowiła mieszankę wielu uprawnień. Jak przyznaje autorka, we Francji, podobnie jak w Anglii, król nie miał ogólnej władzy, a tylko pojedyncze prawa tworzące zbiór określany odpowiednio jako droits régaliens (jura regalia) i prérogatives. Były one przypisane do osoby królewskiej, a prawnicy sporządzali ich długie listy, dopatrując się w tym posunięciu potwierdzenia spójności władzy monarszej. Na początku XVI w. francuski prawnik Chasseneux wyliczył, że w królestwie jest ich dokładnie 208. Według Elisabeth Zoller podobny rezultat przyniosłaby analiza porządku prawnego średniowiecznej Anglii. Prerogatywy królewskie obejmowały m.in. władzę wymierzania sprawiedliwości, zwalniania od przestrzegania prawa, stanowienia – choć tylko w wyjątkowych okolicznościach – nowych praw dla dobra królestwa, stosowania prawa łaski, bicia monet, podnoszenia podatków, wyznaczania urzędników królestwa, prowadzenia wojny w jego obronie lub nakazywania szacunku dla praw ustanowionych przez naturę i czas.

Konstytucyjny wybryk

Rozwój monarchii konstytucyjnych, a z drugiej strony ekspansja rozwiązań będących konsekwencją Wielkiej Rewolucji Francuskiej, zasadniczo zmieniły oblicze władzy prerogatywnej. Nie przyczyniło się to jednak do uściślenia pojęcia royal prerogatives na tyle, aby traktować je jak stabilny element dyskursu prawniczego. Ten stan rzeczy utrzymał się w zasadzie do czasów obecnych niezależnie od kontekstu, w jakim używa się słowa „prerogatywy”. Znakomicie oddał tę osobliwość Stephen Bailey, który w toku toczącej się u schyłku ubiegłego stulecia dyskusji wybitnych teoretyków brytyjskich na temat sądowej kontroli prerogatyw zadał retoryczne pytanie: czy w sytuacji, w której trudno jest ustalić samą definicję prerogatyw, można się zgodzić co do koncepcji uzasadniającej ich kontrolę? Doskonałym uzupełnieniem tej myśli jest spostrzeżenie Hilaire Barnett, że pod rządem niepisanej konstytucji Zjednoczonego Królestwa nie powstał żaden formalny i uzgodniony tekst ukazujący, czym są prerogatywy. W celu określenia desygnatu tego pojęcia konieczne jest więc – jak dodaje – badanie „historycznych atrybutów Korony” i przypadków używania posiadanej przez nią władzy oraz stosunku sądów do prerogatywy. Nie brak głosów, że prerogatywa jest po prostu konstytucyjnym obowiązkiem monarchy, a według najbardziej radykalnego poglądu – „konstytucyjnym wybrykiem” (constitutional abnormality).

Droga sądowa

Niestety uwadze stron prowadzonych w Polsce sporów koncentrujących się wokół zagadnienia dyskrecjonalnej władzy prezydenckiej umyka fakt, że w państwach uchodzących za bastion prerogatyw to właśnie sądy wypowiadają się ostatecznie co do ich istnienia, treści i zakresu oraz oceniają, czy są one prawidłowo wykorzystywane. Przywołane na wstępie stanowisko sędziego okręgowego Coke’a to przecież nic innego niż wymowny przykład powściągania w majestacie prawa władzy królewskiej, a dokładnie – określania w sposób wiążący jej granic. Praktyka ta jest trwałym składnikiem zasady praworządności, naturalną i głęboko zakorzenioną w świadomości społecznej metodą rozstrzygania wątpliwości prawnych, którą Korona w pełni respektuje.

Pouczającym, współczesnym przykładem sądowej kontroli korzystania z royal prerogatives jest batalia, która toczyła się przed sądami brytyjskimi w głośnym sporze o prorogację (przerwanie sesji) parlamentu w 2019 r. Została ona zapoczątkowana skargami rozstrzygniętymi wyrokami: angielskiego High Court of Justice (Queens Bench Division) z 11 września 2019 r. i szkockich Court of Session (Outer House) z 4 września 2019 r. oraz Court of Session (Inner House) z 11 września 2019 r., a zakończona wyrokiem Supreme Court z 24 września 2019 r. w połączonych sprawach Regina (Miller) vs The Prime Minister and Cherry and others vs The Advocate General for Scotland. W sprawach rozpoznanych dwutorowo przez angielski sąd pierwszej instancji i sądy szkockie dwóch instancji, a w następstwie apelacji wniesionych od niekorzystnego dla strony skarżącej wyroku High Court of Justice i niekorzystnego dla premiera wyroku Court of Session (Inner House) przez Supreme Court, zarysowały się rozbieżności co do tego, czy, po pierwsze, badanie wysuniętych zarzutów nie wykracza poza zakres władzy sądowej, po drugie, czy rada udzielona królowej Elżbiecie II przez premiera Borisa Johnsona co do przerwania na pięć tygodni sesji parlamentu w celu utorowania drogi do przemówienia tej pierwszej – jako prologu do wystąpienia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej – była nadużyciem prawa. W orzeczeniu zamykającym ten spór przyjęto, że doszło do takiego nadużycia, a zastosowany za radą premiera środek był nieadekwatny do celu uruchomionej procedury. W ocenie sądu najwyższego zachowanie premiera przekroczyło zakreślone prawem granice prerogatywy, gdyż skutkowało sparaliżowaniem lub uniemożliwieniem wykonywania przez parlament jego funkcji w czasie, gdy w konstytucji Zjednoczonego Królestwa miała się dokonać fundamentalna zmiana w związku z brexitem. Sądowi nie przedstawiono żadnego powodu wyznaczenia tak długiego terminu prorogacji, której intencją było – jak twierdzono – jedynie przygotowanie mowy królewskiej na inaugurację nowej sesji parlamentu. W wydanym dwa tygodnie wcześniej wyroku szkockiego sądu drugiej instancji – Court of Session (Inner House) – wskazano wprost, że prawdziwym powodem prorogacji było ograniczenie czasu przeznaczonego na parlamentarną kontrolę nad brexitem. Zdaniem tego sądu, skoro owym powodem było stłumienie zdolności parlamentu do monitorowania poczynań rządu, zastosowanie instrumentu prorogacji nie mieści się w ramach wypełniania zadań o wymiarze politycznym. Ponieważ zaś dochowanie przez parlament wspomnianego uprzednio obowiązku stanowi jeden z fundamentów konstytucyjnej zasady dobrych rządów, w sprawach, które jej dotyczą, musi być zagwarantowana droga sądowa.

Uświęcona tradycją, skomplikowana konstrukcja tego, co traktujemy jako royal prerogatives, i nie zawsze jasny kontekst, w jakim zwykło się operować tym pojęciem, nie są oczywiście przeszkodą, lecz raczej zachętą do podejmowania prób wyjaśnienia jego sensu. Według definicji słownikowych prerogatywy w najbardziej ogólnym znaczeniu to zbiór uprawnień, powinności urzędowych, przywilejów oraz immunitetów we wszystkich trzech segmentach władzy: wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej. Prerogatywy królewskie można przedstawiać jako część tego porządku, przy czym kluczowe dla zrozumienia, czym one są, jest bezsprzecznie źródło utożsamianej z nimi władzy. Zachowanie w krajach niemieckich aż do 1918 r. powstałego w dobie przedkonstytucyjnej domniemania prerogatyw panujących uzasadniano jego obowiązywaniem wyłącznie w sferze nieobjętej regulacją ustawową. Jak podkreślano, Korona utrzymała wszystkie prerogatywy, które nie zostały jej odebrane przez konstytucję. Monarsze prerogatywy nie wynikały zatem z ustawy zasadniczej i upoważnień rangi ustawowej, lecz z leżącego poza tym obszarem pierwotnego, „własnego prawa Korony”. Co ważne, już w okresie międzywojennym aprobatę zyskała teza, że idea państwa prawnego (Rechtstaat) wyklucza dalsze istnienie prerogatyw. W RFN wywodząca się z czasów monarchii formuła prerogatyw została zanegowana nawet w odniesieniu do stosowania prawa łaski. W tamtejszej literaturze długo dominowało zapatrywanie, że decyzje w tych sprawach są niepodlegającymi kontroli sądowej aktami władzy publicznej (czyli wynikiem korzystania z władzy typu prerogatywnego). Przekonanie to zostało jednak podważone w orzecznictwie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i Federalnego Sądu Administracyjnego, które orzekły, że brak prawa podmiotowego do ułaskawienia nie jest powodem do wyeliminowania decyzji dotyczących tej sprawy z drogi odwoławczej, „jeżeli naruszają one prawa podstawowe, w szczególności art. 3 ustawy zasadniczej”. Wizję niezaskarżalnych decyzji zastąpiono w tym przypadku perspektywą oceny sądu, czy spełniają one obowiązujące wymagania proceduralne i nie wykazują cech zachowania arbitralnego albo ekscesu.

Zaprezentowane uwagi skłaniają do twierdzenia, że royal prerogatives – przynajmniej w ujęciu dominującym w kontynentalnej nauce prawa – są formą władzy dorozumianej, wynikającej ze zwierzchniej pozycji danego podmiotu, której wykonywanie w warunkach względnej swobody działania z założenia służy celom stawianym rządzącym i nie pozostaje w kolizji z prawem stanowionym przez parlament. Nietrudno zauważyć, że zaproponowany sposób rozumienia prerogatyw nie kłóci się z przemyśleniami Johna Locke’a z końca XVII w., a co najwyżej jest wobec nich komplementarny. Jak wywodził wielki filozof, prerogatywa jest – ni mniej, ni więcej – władzą w rękach panującego mającą zapewnić dobro publiczne w przypadkach, w których z powodu nieprzewidzianych i niepewnych zdarzeń pewne i niezmienne prawa nie mogłyby bezpiecznie kierować ludzkimi zachowaniami, niezależnie od tego, co zostanie powzięte wyraźnie dla dobra ludu i ustanowienia rządu na jego prawdziwych fundamentach.

Polski wkład

Co wspólnego z tą ideą prerogatyw – władzy czerpiącej swoją moc z pierwotnego prawa Korony, czyli porządku pozostającego poza zakresem ustawodawstwa – mają prerogatywy prezydenckie, do których tak często odwoływano się w kręgach niegdysiejszej władzy, a obecnie opozycji? Za kwintesencję forsowanych w tym przedmiocie – nie bez udziału Trybunału Konstytucyjnego i sądów – poglądów można uznać słowa Julii Przyłębskiej na antenie TVP Info z 2 listopada 2023 r. Stwierdziła ona, że prerogatywa prezydenta jest „królewska, święta”, a jeśli tak – jego decyzja „kończy wszelkie dyskusje”, nie można jej podważyć.

Na postawione przed chwilą pytanie wypada odpowiedzieć: nic albo prawie nic. Po pierwsze, władza prezydencka, niezależnie od tego, o jaką grupę aktów urzędowych chodzi (czy są to akty wymienione w art. 144 ust. 2, czy 3 konstytucji), znajduje umocowanie w przepisach rangi konstytucyjnej i ustawowej, a nie w pierwotnym prawie królewskim. Po drugie, utożsamianie jej z nieskrępowaną w jakikolwiek sposób i wyłączoną z kontroli sądowej swobodą działania głowy państwa całkowicie rozmija się ze współczesnym obrazem uprawnień kojarzonych z royal prerogatives. Rzecz w tym, że te ostatnie są wykonywane przy zachowaniu trybu ścisłego współdziałania z aparatem rządowym (w Zjednoczonym Królestwie „za radą premiera” lub co najmniej według wskazań funkcjonariuszy ministerialnych oraz przy ich bezpośrednim zaangażowaniu w realizację określonych zadań „w imieniu Korony”). Korzystanie z tak pojmowanych prerogatyw wykazuje wobec tego wszelkie cechy wypełniania władzy związanej co najmniej proceduralnie, a w wielu wypadkach także materialnie, tj. wskazaniami wynikającymi z przepisów obowiązującego ustawodawstwa, regułami utrwalonej praktyki (w Zjednoczonym Królestwie konwenansami konstytucyjnymi) i aktami politycznymi. Władza ta jest ponadto – czego nikt nie kontestuje i kontestować nie zamierza – reglamentowana ustaleniami interpretacyjnymi sądów, które ją kontrolują.

Jedyny rozsądny argument przemawiający za wyodrębnieniem autonomicznego, właściwego dla naszego porządku prawnego pojęcia prerogatyw można wywieść z treści art. 144 ust. 3 konstytucji, w którym zamieszczono listę aktów urzędowych prezydenta wydawanych bez kontrasygnaty premiera. Takie rozumienie prerogatyw uwzględnia wszakże wyłącznie techniczno-procesowy aspekt podejmowania pewnej kategorii działań prezydenckich. Ponieważ z założenia są one wyrazem realizacji kompetencji (władzy płynącej z upoważnień zawartych w prawie stanowionym), ten punkt widzenia trudno pogodzić z wyrosłą z tradycji europejskiej koncepcją prerogatyw królewskich. Wobec charakterystycznej dla jednej ze stron sporu dotyczącego ułaskawienia Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika maniery antysystemowej interpretacji postanowień konstytucji, pomijającej relacje zachodzące pomiędzy jej przepisami, trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 126 ust. 3 tego aktu prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych zarówno w nim, jak i w zwykłym ustawodawstwie. Okoliczność ta sama w sobie dezawuuje wyobrażenia co do tzw. prerogatyw prezydenckich jako władzy stojącej ponad inną władzą, w pełni arbitralnej i a priori wyłączonej spod kontroli sądowej. Obnaża ona także słabość głoszonej od niedawna koncepcji, która – akcentując zerwanie z właściwym, ugruntowanym historycznie znaczeniem terminu „prerogatywa” i propagując alternatywną wizję uprawnień niekontrolowanych – dopuszcza posługiwanie się zbitką pojęciową kompetencji prerogatywnych. Czy nie jest to klasyczny oksymoron – próba połączenia wody z ogniem? Nie wdając się w głębszą ocenę poprawności takiej formuły, trzeba zauważyć, co następuje: realizacja kompetencji nazywanych u nas błędnie prerogatywami to problem nie tyle operatywnej wykładni prawa (z tą bowiem sądy radzą sobie nie najgorzej), ile kultury politycznej, będącej ostatnio w Polsce dobrem deficytowym. Czy potwierdzeniem zasadności tej tezy nie jest podpisanie przez prezydenta 31 stycznia 2024 r. ustawy budżetowej i skierowanie jej do Trybunału Konstytucyjnego w celu dokonania kontroli następczej z uwagi na „wątpliwości” związane z prawidłowością procedury uchwalenia tego aktu? Rzekome uchybienie, określone jako brak możliwości udziału w pracach Sejmu nad ustawą dwóch pozbawionych statusu posła osób, trudno odbierać inaczej niż jako pretekst do ingerencji w proces prawotwórstwa, a jednocześnie szantaż wobec parlamentu. Czym innym jest bowiem zapowiedź kontynuowania tej praktyki w stosunku do kolejnych dotkniętych wyimaginowaną wadą prawną ustaw? ©℗