Ułaskawienie zgodnie z zasadą legalizmu, czyli jak?

Ułaskawienie jest pisemnym aktem urzędowym wymagającym uzasadnienia. Może być stosowane przez prezydenta swobodnie, nie może jednak być aktem arbitralnego wykorzystywania prawa.

Ułaskawienie po raz kolejny stało się przedmiotem szerszego zainteresowania. Debaty dotyczące tej instytucji obejmują wszystkie aspekty, w tym rozstrzygnięty jakiś czas temu przez Sąd Najwyższy spór o możliwość skorzystania z prawa łaski przed wydaniem prawomocnego wyroku skazującego. Szczególną rolę zdają się jednak odgrywać proceduralne aspekty stosowania tej instytucji. W szczególności zaś problem, czy prezydent może stosować prawo łaski, odwołując się wyłącznie do art. 193 konstytucji, stanowiącego samoistną podstawę wykonywania tej prerogatywy, czy też postępowanie ułaskawieniowe ma swoje proceduralne regulacje. Powyższe pytanie nie łączy się z problematyką zakresu i treści konstytucyjnej prerogatywy prezydenta, lecz odnosi do sfery formalnej, tj. pytania, czy polski system prawny przewiduje obligatoryjną procedurę ułaskawieniową, określającą zasady postępowania odnoszące się także do Prezydenta RP? Poszukując rozwiązania tej kwestii, warto spojrzeć na instytucję ułaskawienia z trzech perspektyw.

Zakres prerogatywy konstytucyjnej

Niezależnie od stanowiska w sporze dotyczącym (nie)możliwości ułaskawienia osoby, która nie została prawomocnie skazana, znanym powszechnie jako spór o abolicję indywidualną, wszyscy uczestnicy debaty są zgodni, że zakres i treść prawa łaski reguluje konstytucja. Nie wchodząc głębiej w to zagadnienie, wystarczy wskazać, że prerogatywę Prezydenta RP określa art. 139 konstytucji, stanowiąc, że „stosuje prawo łaski”. Respektując zasadę autonomicznej wykładni pojęć konstytucyjnych, które nie mogą być ograniczane poprzez odwołanie się w procesie wykładni do kontekstu związanego z treścią „zwykłych ustaw”, odpowiedź na pytanie, jaki jest zakres tego zwrotu, wymaga uwzględnienia kontekstu konstytucyjnego.

Szczególną rolę odgrywają dwie kwestie. Pierwsza jest związana z odpowiedzią na pytanie, czego może dotyczyć prawo łaski. W tym zakresie powszechnie przyjmuje się, że odnosi się ono do rozstrzygnięcia wydanego przez właściwy konstytucyjnie organ, na mocy którego konkretnej osobie została przypisana odpowiedzialność represyjna, której podstawą jest stwierdzenie winy. Co przy tym istotne – w związku z treścią art. 42 ust. 3 konstytucji wina może zostać stwierdzona wyłącznie prawomocnym wyrokiem sądu. Uprawnienie do zastosowania prawa łaski aktualizuje się zatem wraz z przypisaniem odpowiedzialności we właściwym trybie, przez właściwy organ i po określeniu konkretnej dolegliwości wymierzonej sprawcy, do którego odnosi się konstytucyjne domniemanie niewinności. Podstawą prawa łaski może być zatem bez wątpienia prawomocne przypisanie odpowiedzialności karnej lub karnej skarbowej.

O wiele bardziej problematyczna wydaje się natomiast odpowiedź na pytanie drugie: czy prawo łaski rozciąga się również na inne rodzaje odpowiedzialności represyjnej (odpowiedzialność za wykroczenia, dyscyplinarną czy za złożenie fałszywego oświadczenia lustracyjnego)? Jakkolwiek art. 139 konstytucji nie wskazuje, że prawo łaski może byś stosowane jedynie w przypadku odpowiedzialności karnej, pytanie, czy obejmuje także inne wymienione powyżej przypadki odpowiedzialności represyjnej, rozstrzygane bywa różnorodnie.

Ułaskawienie a sprawowanie wymiaru sprawiedliwości

Ułaskawienie nie stanowi elementu procesu wymierzania sprawiedliwości, zastrzeżonego na mocy art. 175 konstytucji do wyłącznej kompetencji sądów. Jest instytucją umożliwiającą zniesienie pewnych – nie wszystkich – konsekwencji przypisania odpowiedzialności represyjnej przez sąd. Obejmuje przypadki, które z perspektywy modelu odpowiedzialności zakończyły się prawomocnym orzeczeniem sądowym.

Artykuł 139 konstytucji określa odrębną publicznoprawną instytucję wykazującą pewien związek ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Nie służy jednak ingerencji w orzeczenia sądów. Ułaskawienie pozwala natomiast złagodzić lub znieść pewne negatywne dla sprawcy konsekwencje wynikające z prawomocnego orzeczenia, które stanowi rdzeń wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu konstytucyjnym. I właśnie z tego względu do instytucji tej należy podchodzić ze szczególną ostrożnością i rozwagą, albowiem jej istota sprowadza się do pewnej ingerencji organu władzy wykonawczej w konsekwencje prawomocnego przypisania odpowiedzialności, o której wcześniej zadecydował sąd w wyroku. Zastosowanie prawa łaski nie prowadzi natomiast nigdy do wzruszenia orzeczenia wydanego przez sąd w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości ani do podważenia prawidłowości jego wydania.

Ułaskawienie a zasada legalizmu

Do instytucji ułaskawienia (jak do każdego uprawnienia do dokonania czynności konwencjonalnej) odnosi się zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w graniach prawa (art. 7 konstytucji), a także art. 126 ust. 3 konstytucji („Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w konstytucji i ustawach”). Szczątkowa regulacja art. 139 konstytucji sprawia, iż ewentualnych reguł i zasad stosowania prawa łaski należy poszukiwać poza tekstem konstytucji. Przepis art. 139, poza przesłankami ułaskawienia, w tym sygnalizowanym wyżej wymogiem wydania wobec konkretnej osoby prawomocnego wyroku skazującego, przewiduje tylko jedno ograniczenie. Prawo to nie może być stosowane do osób skazanych przez Trybunał Stanu. W pozostałym zakresie sformułowanie „stosuje prawo łaski” wyznaczające konstytucyjny zakres prerogatywy prezydenta należy rozumieć autonomicznie. Zarazem zakres przedmiotowy prawa łaski, odnoszącego się do prawomocnych wyroków skazujących wydanych przez sądy, otwiera problem znaczenia regulacji proceduralnych, przewidzianych w ustawach zwykłych, dla rekonstrukcji zgodnego z prawem modelu stosowania prawa łaski.

W tym zakresie system prawny przewiduje specyficzne rozwiązanie. Do ułaskawienia odnoszą się bowiem wyłącznie przepisy rozdziału 59 kodeksu postępowania karnego. Przepisy te znajdują zastosowanie, na mocy klauzul odsyłających, do innych postępowań represyjnych. Oznacza to, że przewidziana w k.p.k. regulacja dotycząca prawa łaski reguluje wszelkie przypadki procedury ułaskawieniowej. Adresatem norm przewidzianych w rozdziale 59 k.p.k. jest także Prezydent RP. Uzasadnia to twierdzenie, że te przepisy dopełniają w aspekcie proceduralnym regulację przewidzianą w art. 139 konstytucji, określając tryb postępowania w przedmiocie ułaskawienia. Skoro zatem prezydent jest związany zasadą legalizmu i wykonuje swoje zadania na zasadach określonych w ustawach, a przepisy k.p.k. określają procedurę ułaskawieniową, to zgodne z prawem skorzystanie z tej prerogatywy wymaga przestrzegania określonych w nich reguł postępowania.

Twierdzenie to wymaga jednego uzupełnienia. Regulacje proceduralne nie mogą ani ustanawiać, ani też być interpretowane w sposób wpływający na ograniczenie prezydenckiej prerogatywy. Warto w tym miejscu raz jeszcze przypomnieć, że wymóg stosowania prawa łaski jedynie w przypadkach prawomocnego skazania wynika z autonomicznej wykładni konstytucji, uwzględniającej poza art. 139 także treść art. 175 i art. 42 ust. 2. Wyłączenie z zakresu regulacji art. 139 konstytucji tzw. abolicji indywidualnej nie jest zatem konsekwencją naruszania zasady autonomii wykładni pojęć konstytucyjnych, lecz uwzględnienia wewnętrznego kontekstu normatywnego postanowień konstytucji. Tej oczywistej kwestii nie dostrzegł TK, wydając wyrok w sprawie konstytucyjnego zakresu prawa łaski.

Interpretowane w sposób zgodny z konstytucją przepisy rozdziału 59 k.p.k. wyznaczają prawne ramy postępowania ułaskawieniowego. Określają tym samym zgodne z prawem czynności prezydenta związane ze stosowaniem tego uprawnienia. W literaturze prezentowano wiele razy pogląd przeciwny – powtarzany zresztą bez większego namysłu także w toczącej się obecnie debacie dotyczącej ułaskawienia – opierający się na przekonaniu, że prezydent może dokonać aktu łaski również bezpośrednio na podstawie art. 139 konstytucji – z pominięciem procedury zawartej w kodeksie postępowania karnego. Stanowisko to uzasadniano przede wszystkim odwołaniem do tego, że prawo łaski stanowi prezydencką prerogatywę, której zakres nie może być ograniczany. Rzecz jednak w tym, że tryby ułaskawieniowe, które można wywieść z rozdziału 59 k.p.k., nie tylko nie ograniczają przedmiotowo tej prerogatywy, lecz przeciwnie, pozwalają prezydentowi zdeterminować w zasadzie cały przebieg procedury ułaskawieniowej. Prezydent może także decydować o czasie trwania postępowania, w tym skrócić je maksymalnie, żądając od prokuratora generalnego jedynie przekazania akt sprawy (art. 565 par. 2 k.p.k.).

Tryby stosowania prawa łaski

Przepisy rozdziału 59 k.p.k. przewidują kilka trybów stosowania prawa łaski powiązanych z różnymi podmiotami uprawnionymi do zainicjowania postępowania, tj. z zainteresowanym (skazanym), prokuratorem generalnym, prezydentem. Różnice te odbijają się w mechanizmach toczenia się postępowań oraz możliwości zatrzymania jego biegu w zależności od treści opinii sądów. Żaden z trybów nie przewiduje jednak zatrzymania postępowania zainicjowanego przez prezydenta ani ograniczenia możliwości skorzystania przez niego z prawa łaski, jeśli będzie chciał z niego skorzystać.

Klasyczne postępowanie ułaskawieniowe jest inicjowane na prośbę uprawnionego podmiotu (art. 560 par. 1 k.p.k.), kierowaną bezpośrednio do Prezydenta RP (art. 565 par. 2 k.p.k.) lub do innego organu (sądu). W tym ostatnim przypadku procedura jest najbardziej sformalizowana. Prośba trafia wówczas do sądu I instancji (art. 561 par. 1 k.p.k.), a następnie – jeśli w sprawie orzekał – do sądu odwoławczego (art. 564 par. 3 k.p.k.). Prośba o ułaskawienie jest pozostawiana bez dalszego biegu, gdy żaden z sądów nie wydał opinii pozytywnej. Jeśli wydano choć jedną pozytywną opinię sądu, akta sprawy wraz z opiniami są przekazywane prokuratorowi generalnemu, a ten zgodnie z art. 565 par. 1 k.p.k. przedstawia je wraz z opiniami oraz własnym stanowiskiem Prezydentowi RP.

Gdy prośbę o ułaskawienie skierowano bezpośrednio do prezydenta, wówczas zgodnie z art. 565 par. 2 k.p.k. przekazuje się ją prokuratorowi generalnemu w celu nadania dalszego biegu zgodnie z art. 561 k.p.k. (a więc z zachowaniem omówionej powyżej procedury opiniowania przez sądy) albo zgodnie z art. 567 k.p.k. (o czym będzie mowa w dalszej części). Prezydent może wiążąco dla prokuratora generalnego określić tryb, w jakim postępowanie ułaskawieniowe ma być prowadzone. Jeśli nie wskaże prokuratorowi generalnemu trybu postępowania, wybór trybu należy do tego ostatniego.

Rzecz jasna pojawia się pytanie o to, na czym polega różnica między poszczególnymi trybami ułaskawienia i jakie ma ona znaczenie. Klasyczny tryb art. 561 k.p.k. zakłada obligatoryjne opiniowanie sądów i pozostawienie prośby bez dalszego biegu, gdy żaden z sądów orzekających w sprawie nie wydał opinii pozytywnej. Artykuł 567 par. 1 k.p.k. reguluje natomiast dwie sytuacje: pierwszą, w której prokurator generalny żąda przedstawienia sobie akt wraz z opiniami sądów, i drugą, w której jedynie przedstawia on Prezydentowi RP akta sprawy bez zwracania się o opinię do sądów. W tym ostatnim przypadku prezydencka prerogatywa jest niczym nieskrępowana, wyjąwszy prawny wymóg dysponowania przez prezydenta aktami sprawy. Jeśli chodzi o opiniowanie sądów w trybie, który wynika z art. 567 par. 1 k.p.k., to różnica w stosunku do klasycznego sposobu polega na tym, że prokurator generalny może zadecydować o przekazaniu akt prezydentowi również w przypadku, w którym wszystkie opinie sądowe były negatywne, a gdy sprawa była rozpatrywana w dwóch instancjach, może wystąpić o opinię wyłącznie jednego z tych sądów, co nie byłoby dopuszczalne w klasycznym trybie z art. 561 k.p.k.

Uzupełnieniem tych instrumentów jest możliwość wszczęcia postępowania z urzędu przez prokuratora generalnego (art. 567 par. 1 k.p.k.) bez wcześniejszej prośby ze strony osoby uprawnionej. Możliwość ta zmienia się w obowiązek, gdy żąda tego prezydent (art. 567 par. 2 k.p.k.). Na podstawie art. 567 par. 2 k.p.k. Prezydent RP może zarazem zdecydować, czy domaga się od prokuratora generalnego wszczęcia postępowania, czy też jedynie przekazania akt sprawy. W tym ostatnim przypadku prokurator generalny nie może wbrew woli prezydenta sam zdecydować o uzyskaniu opinii sądów – przedstawia wyłącznie akta sprawy wraz z własnym stanowiskiem co do zasadności ułaskawienia, które w żaden sposób nie wiąże Prezydenta RP.

Przedstawiona powyżej mozaika trybów postępowania ułaskawieniowego określa numerus clausus możliwości proceduralnych wiążących także Prezydenta RP. W zakresie postępowania ułaskawieniowego wszczynanego z urzędu (tj. bez wniosku uprawnionego podmiotu) oraz bez ułaskawieniowego postępowania sądowego lub prokuratorskiego możliwość wydania przez prezydenta postanowienia o ułaskawieniu jest uzależniona od wykonania czynności przewidzianych w art. 567 par. 2 k.p.k. Oznacza to, że zgodnie z zasadą legalizmu ułaskawienie przez prezydenta działającego z urzędu wymaga zwrócenia się przez niego do prokuratora generalnego o wszczęcie z urzędu postępowania o ułaskawienie albo o przedstawienie prezydentowi akt sprawy. W wypadkach skierowania wniosku o ułaskawienie bezpośrednio do prezydenta jest on zobligowany zwrócić się do prokuratora generalnego o nadanie biegu zgodnie z art. 561 albo 567 k.p.k. Oznacza to, że przeprowadzenie przez prezydenta procedury ułaskawieniowej z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu skierowany bezpośrednio do niego nie jest możliwe bez udziału prokuratora generalnego. Poza tym, zgodne z prawem przeprowadzenie przez prezydenta procedury ułaskawieniowej nie jest możliwe bez przedstawienia przez prokuratora generalnego akt postępowania.

Znaczenie stanowiska sądów lub prokuratora generalnego

Prezydent RP może prowadzić postępowania ułaskawieniowe jedynie w przypadku, gdy zostały mu przedstawione, zgodnie z przepisami k.p.k., akta sprawy. Bez tego obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydania postanowienia o ułaskawieniu, niezależnie od woli prezydenta. Pozwala to konstatować, że każdy przypadek ułaskawienia bez uprzedniego przedstawienia prezydentowi akt sprawy należy uznać za naruszający zasadę legalizmu z art. 7 i art. 126 ust. 3 konstytucji, i tym samym dokonany z naruszeniem przepisów ustawy. Wymóg proceduralny uzyskania przez prezydenta we właściwym trybie akt sprawy przed wydaniem postanowienia o ułaskawieniu w żadnym zakresie nie ogranicza konstytucyjnej prerogatywy w zakresie stosowania prawa łaski. Wskazuje za to, że decyzja o ułaskawieniu powinna być poprzedzona analizą akt sprawy w kontekście przesłanek ułaskawienia. Podkreśla znaczenie merytorycznej podstawy decyzji ułaskawieniowej oraz elementy i okoliczności, jakie powinny znaleźć odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Ułaskawienie ma charakter publicznoprawny. Jest pisemnym aktem urzędowym wymagającym uzasadnienia. Podstawy stosowania prawa łaski są współkształtowane przez rozmaite elementy składające się na kulturę prawną. Może być ono stosowane przez prezydenta swobodnie, nie może jednak być aktem arbitralnego wykorzystywania prawa.

Zarazem niezależnie od tego, czy podstawą ułaskawienia są „jedynie” akta sprawy przedstawione prezydentowi przez prokuratora generalnego, kiedy ten pierwszy tak zadecyduje, czy też akta sprawy wraz z opiniami sądów lub opinią prokuratora generalnego, prezydent nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w opiniach. W przypadku przekazania akt wraz z opiniami sądów, z których co najmniej jedna musi być pozytywna (art. 564 par. 1–3 k.p.k.), prezydent nie jest związany treścią opinii także wówczas, gdy w sprawie wydano dwie sądowe opinie pozytywne. Nie jest także związany stanowiskiem prokuratora generalnego, jeśli takowe zostanie przedstawione. Wreszcie z powodów zupełnie oczywistych nie jest związany stanowiskiem jakiegokolwiek podmiotu, gdy procedura ułaskawieniowa toczy się na podstawie akt przedstawionych prezydentowi przez prokuratora generalnego. Powinność przestrzegania reguł proceduralnych określonych w rozdziale 59 k.p.k. nie wpływa w żaden sposób i w żadnym zakresie na prezydencką prerogatywę. Stanowi zarazem wymóg wynikający z wiążących także Prezydenta RP przepisów prawa o randze ustawy i decyduje o zgodności z prawem procedury ułaskawieniowej.

Konsekwencje naruszenia prawa procesowego

Naruszenie przepisów rozdziału 59 k.p.k. pozwala stwierdzić, iż przeprowadzone bez wypełnienia przewidzianych tam wymogów postępowanie zakończone wydaniem postanowienia o ułaskawieniu zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. W przypadku wydania postanowienia o ułaskawieniu bez żądania przedstawienia przez prokuratora generalnego co najmniej akt sprawy powinno być traktowane jako rażące sprzeniewierzenie się prawu przez Prezydenta RP.

Kwestia skutków prawnych takiego naruszenia jest niezwykle skomplikowana. Odnoszą się one do kilku sfer. Pierwsza jest związana z oceną „skuteczności” ułaskawienia dokonanego z naruszeniem prawa, jednak bez wykroczenia poza zakres konstytucyjnie określonej prerogatywy. Druga odnosi się do oceny postępowania prezydenta w kontekście rozmaitych odmian odpowiedzialności. Trzecia jest związana z płaszczyzną społecznych ocen prezydenta jako strażnika konstytucji i prawa. Nie wydaje się jednak, by naruszenie prawa poprzez skorzystanie z prawa łaski bez akt sprawy wpływało na skuteczność ułaskawienia.

Uzasadnienie decyzji o ułaskawieniu

W tej ostatniej perspektywie szczególnie istotne jest to, w jaki sposób prezydent uzasadnia konkretne decyzje o zastosowaniu prawa łaski. Nawet przeprowadzona zgodnie z przepisami (a więc legalna) procedura ułaskawienia nie gwarantuje, że decyzja o ułaskawieniu zyska akceptację społeczną i będzie wolna od wad. Punktem wyjścia dla takiej oceny mogą być chociażby przesłanki z art. 563 k.p.k. (zachowanie się skazanego po wydaniu wyroku, rozmiar wykonanej kary, stan zdrowia skazanego, warunki rodzinne, naprawienie szkody wyrządzonej przestępstwem, szczególne wydarzenia po wydaniu wyroku), którymi powinien się kierować sąd przy opiniowaniu.

Oceniając decyzję o ułaskawieniu, warto sprawdzić, jak przedstawione przez Prezydenta RP motywy mają się do przesłanek, które ustawodawca uznał za istotne w kontekście opinii sądów w klasycznym trybie poprzedzających decyzję w przedmiocie ułaskawienia. Nie bez znaczenia jest tu także konstytucyjny usus, czyli dotychczasowa praktyka dotycząca stosowania tej prerogatywy oceniana w perspektywie zasady równości wobec prawa. Warto zauważyć, że dotychczas większość decyzji dotyczących prawa łaski albo od początku toczyła się w trybie z art. 561 k.p.k., albo zwracano się o sporządzenie opinii na podstawie art. 567 k.p.k. W uzasadnieniu decyzji wskazywano też na to, jakie stanowisko zajął prokurator generalny, co pozwala społeczeństwu ocenić, czy ostateczna decyzja prezydenta była spójna z ocenami wyrażonymi wcześniej przez sądy i prokuratora generalnego, czy też nie. Zdarzały się przy tym przypadki, w których sądy obu instancji opiniowały prośbę skazanego pozytywnie, a prokurator wnosił o nieskorzystanie z prawa łaski, co pokazuje, że na kanwie tej samej sprawy poszczególne oceny mogą się różnić. Tym ważniejsze jest zatem, by prezydent wyjaśnił motywy swojej decyzji wyczerpująco i konkretnie, a nie za pomocą ogólnych określeń takich jak „względy humanitarne” czy „trudna sytuacja” (co niestety od lat jest bolączką polskiej praktyki). Kwestia ta jest tym istotniejsza, im dalej idące skutki miało in casu zastosowania prawa łaski. ©℗