Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że obecnie prawo wykroczeń utrzymywane jest jako odrębna gałąź prawa nieco na siłę, co motywowane jest przede wszystkim względami tradycji prawnej.

W przestrzeni publicznej pojawiły się informacje o zamiarze powołania komisji kodyfikacyjnej prawa karnego, która miałaby się zająć także zmianami w obszarze prawa wykroczeń. Podstawowy akt prawny dotyczący tej dziedziny, jakim jest kodeks wykroczeń z 20 maja 1971 r., został uchwalony już ponad 50 lat temu, a więc w zupełnie innych niż dzisiejsze warunkach społecznych, gospodarczych i ustrojowych. Mimo licznych nowelizacji, w zdecydowanej większości dokonanych już po 1989 r., akt ten pozostaje archaiczny i nieprzystający do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych. To zaś przekłada się na poważną dysfunkcjonalność licznych instytucji prawa wykroczeń. Ponadto kodeks jest w wielu miejscach niekompatybilny z innymi, nowszymi aktami prawnymi, a przez to narusza spójność systemu prawnego. Niespójność ta ma nie tylko charakter poziomy, dotyczący relacji kodeksu wykroczeń do innych ustaw (w tym z kodeksem karnym z 1997 r.), lecz również pionowy, co polega na sprzeczności tego aktu prawnego z Konstytucją RP i wiążącym Polskę prawem międzynarodowym.

Dalece niedoskonały kodeks nie jest jedynym problemem współczesnego prawa wykroczeń. Jest nim również tzw. pozakodeksowe prawo wykroczeń, gdzie zawarto o wiele większą liczbę typów wykroczeń niż w części szczególnej kodeksu wykroczeń.

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że polskie prawo wykroczeń wymaga zmian. Konieczność tych zmian staje się jeszcze bardziej wyraźna, gdy zważy się, że prawo wykroczeń stanowi ważny element systemu prawa represyjnego i ma istotne znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa i poszczególnych obywateli. Z jednej strony ma ono wszak zapewniać ochronę przed drobniejszymi, aczkolwiek uciążliwymi i stosunkowo częstymi naruszeniami porządku prawnego, z drugiej zaś strony gwarantować poszanowanie praw człowieka.

Reforma prawa wykroczeń powinna stanowić jedno z najważniejszych zadań przyszłej komisji. Wydaje się przy tym, że jej prace powinny przebiegać dwuetapowo. W pierwszej kolejności komisja powinna zająć się pilnie pożądanymi zmianami kodeksu wykroczeń i pozakodeksowego prawa wykroczeń – potrzebnymi tu i teraz, a polegającymi m.in. na usunięciu dysfunkcjonalności i archaizmów, dostosowaniu regulacji do standardów konstytucyjnych i konwencyjnych, uspójnieniu prawa wykroczeń i prawa karnego sensu stricto. Nie ma tu miejsca na szersze przedstawianie obszarów, które wymagają szybkiej interwencji ustawodawczej, ale tytułem przykładu można wskazać na niektóre z nich.

Problem mamy już z art. 1 par. 1 k.w., który nie realizuje w pełni funkcji polegającej na rozgraniczaniu – na podstawie elementu kary i jej wymiaru – wykroczenia od przestępstwa. Dotyczy to zwłaszcza czynów zabronionych zagrożonych kwotową karą grzywny nieograniczoną do 5 tys. zł, gdyż – po pierwsze – kwota ta jest właściwa i przestępstwom, i wykroczeniom, a zarówno jedno, jak i drugie może być zagrożone grzywną powyżej 5 tys. zł, na co pozwala art. 24 par. 1 k.w. Ta ostatnia regulacja jest zresztą źródłem patologicznej sytuacji, kiedy to w systemie prawa pojawiają się wykroczenia zagrożone grzywną do 100 tys. zł (np. art. 112 ust. 2–4 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni). Jest to wadliwe systemowo, bo tak wysokie kary powinny być właściwe nie wykroczeniom, lecz przestępstwom.

Z innych wymagających pilnej interwencji ustawodawczej problemów można już tylko sygnalnie zwrócić uwagę np. na wadliwe – w perspektywie konstytucyjnej i konwencyjnej zasady ne bis in idem – ujęcie w art. 10 k.w. kary aresztu (wykroczenia nie powinny być zagrożone karą izolacyjną) lub – co najmniej – zasadniczą zmianę jej kształtu, w szczególności przez wyeliminowanie tzw. prostego zawieszenia wykonania kary aresztu (nieobwarowanego żadnymi warunkami, obowiązkami czy kontrolą). Potrzeba też modyfikacji art. 28 par. 2 k.w., który de lege lata jest zbędnym ograniczeniem stosowania środków karnych na szerszą skalę w prawie wykroczeń. Pożądana byłaby zmiana katalogu dyrektyw wymiaru kary z art. 33 par. 1 k.w. przez uzupełnienie go o odwołanie się do winy sprawcy.

Przedstawienie propozycji rozwiązujących zasygnalizowane wyżej problemy powinno być jednak tylko pierwszym etapem prac komisji. Na dalszym etapie komisja powinna się bowiem zmierzyć z dużo poważniejszym zagadnieniem, związanym z dalszą przyszłością prawa wykroczeń i poszukiwaniem optymalnego modelu reakcji na drobniejsze czyny zabronione. Najwyższy czas, aby zastanowić się, czy jest sens utrzymywania stanu prawnego, w którym – na płaszczyźnie stanowienia prawa – nie dysponujemy jednoznacznymi kryteriami dyferencjacji przestępstw, wykroczeń i deliktów administracyjnych. Wieloletnie dociekania w tym zakresie prowadzą do wniosku, że nie jesteśmy w stanie bezspornie odpowiedzieć na pytanie, czym różnią się w swej istocie przestępstwo, wykroczenie i delikt administracyjny. To zaś przekłada się na chwiejność ustawodawcy przy decydowaniu o tym, którym z nich powinien być dany czyn zabroniony. Aż nazbyt widoczne jest, że polityka legislacyjna w tym obszarze ma cechy przypadkowości lub arbitralności.

Reforma prawa wykroczeń powinna stanowić jedno z najważniejszych zadań przyszłej komisji kodyfikacyjnej prawa karnego

Warto do tego dodać, że w dzisiejszych realiach normatywnych mamy do czynienia z bardzo daleko idącym zbliżeniem prawa wykroczeń do prawa karnego sensu stricto. Obecnie nie ma już chyba wątpliwości co do tego, że prawo wykroczeń jest czymś na kształt tzw. małego prawa karnego. Co więcej, taki stan rzeczy znajduje silne umocowanie na poziomie konstytucyjnym i konwencyjnym, zobowiązującym ustawodawcę do wprowadzania i utrzymywania w prawie wykroczeń gwarancji właściwych dla prawa karnego (a to uniemożliwia radykalny odwrót od ujmowania prawa wykroczeń na podobieństwo prawa karnego sensu stricto). W tej sytuacji w sposób naturalny pojawia się pytanie o sens dalszego utrzymywania prawa wykroczeń jako odrębnej gałęzi prawa, skoro w istocie niewiele wskazuje na ową odrębność. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że obecnie prawo wykroczeń utrzymywane jest jako odrębna gałąź prawa nieco na siłę, co motywowane jest przede wszystkim względami tradycji prawnej.

Między innymi z tych powodów warto rozważyć likwidację prawa wykroczeń jako odrębnej gałęzi prawa, co byłoby połączone z przesunięciem dotychczasowych wykroczeń w części do kategorii przestępstw (występków), a w części do kategorii deliktów administracyjnych (są też i takie wykroczenia, które powinny ulec całkowitej depenalizacji). W ten sposób pozbylibyśmy się wielu problemów klasyfikacyjnych i uprościlibyśmy system czynów zabronionych, pozostawiając w nim tylko przestępstwa i delikty administracyjne. Oczywiście przedstawiany tu zabieg legislacyjny wiązałby się z pewnymi zmianami prawa karnego materialnego i postępowania karnego. Konieczne byłyby także zmiany w obszarze materialnego prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego. Chodzi tu w szczególności o nasycenie prawa i postępowania administracyjnego odpowiednimi gwarancjami konstytucyjnymi i prawnomiędzynarodowymi przy jednoczesnym zachowaniu waloru tych gałęzi prawa w postaci sprawności załatwiania spraw w przedmiocie deliktów administracyjnych.

Jestem przekonany, że warto, aby przyszła Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego przeanalizowała przedstawianą tu koncepcję (w szerszym zakresie została ona zaprezentowana w monografii „Reforma prawa wykroczeń”, t. 2, red. P. Daniluk, Warszawa 2020, s. 661 i n.) i wypowiedziała się na temat pożądanego modelu reakcji na drobniejsze czyny zabronione. ©℗