Uzależnienie dymisji prokuratora krajowego od zgody prezydenta może łamać konstytucję – wynika z opinii sporządzonej dla Senatu.
Tuż przed wyborami weszła w życie nowelizacja prawa o prokuraturze, która przekazała wiele kompetencji prokuratora generalnego w ręce prokuratora krajowego (PK). Dzięki temu nawet po zmianie na stanowisku ministra sprawiedliwości-prokuratora generalnego wiele ma zależeć od obecnego PK Dariusza Barskiego. Jego z kolei nie da się odwołać bez zgody prezydenta.
Z przygotowanej dla Senatu opinii prof. Marka Chmaja wynika jednak, że konieczność uzyskania takiej zgody jest sprzeczna z konstytucją. O co chodzi? Otóż akty urzędowe prezydenta, by były ważne, muszą uzyskać kontrasygnatę w postaci podpisu premiera. Te, które tego nie wymagają, są wymienione w art. 144 ust. 3 konstytucji i nie ma tam żadnych aktów odnoszących się do powoływania lub odwoływania prokuratora generalnego i jego zastępców.
Aby więc decyzja głowy państwa – podejmowana na wniosek premiera – była ważna, musiałaby zostać zatwierdzona… przez premiera – wynika z opinii. Profesor Chmaj nazywa to „logiczną pętlą”. Ze względu na nią, decydując o ewentualnym odwołaniu PK, premier powinien więc w ogóle pominąć przepisy prawa o prokuraturze i zastosować bezpośrednio konstytucję.
– Takie stanowisko jest kuriozalne. Zgodnie z nim każdy organ, np. wójt jakiejś gminy, mógłby uznać, że dowolny przepis ustawy, albo cała ustawa, jest niezgodny z konstytucją i odmówić jego stosowania – komentuje Marcin Warchoł, wiceminister sprawiedliwości.
Eksperci wskazują jednak, że i tak przepisy, które miały doprowadzić do zabetonowania prokuratury poprzez transfer wielu uprawnień PG do PK, mogą być nieskuteczne. Jak zauważa Bolesław Laszczak ze Stowarzyszenia Lex Super Omnia, choć teraz to prokurator krajowy powołuje i odwołuje szefów poszczególnych prokuratur, to nadal prokurator generalny kieruje działalnością prokuratury jako takiej i to właśnie on pozostaje przełożonym wszystkich prokuratorów, w tym PK.
– Jest również ich przełożonym dyscyplinarnym. Polecenia prokuratora generalnego kierowane do prokuratora krajowego muszą zostać przez tego drugiego zrealizowane – dodaje prok. Laszczak. – Konsekwencją nieuprawnionej odmowy realizacji takiego polecenia będzie de facto popełnienie przez PK deliktu dyscyplinarnego, co może prowadzić do jego zawieszenia.
Zagwarantowanie wpływu Zbigniewa Ziobry na prokuraturę nawet po utracie władzy przez obóz Zjednoczonej Prawicy – taki był cel znowelizowanej tuż przed wyborami ustawy – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2023 r. poz. 1860). Planowano to osiągnąć dzięki przekazaniu wielu kompetencji prokuratora generalnego w ręce prokuratora krajowego. Zwłaszcza że po reformie z 2016 r. zdymisjonowanie PK (dziś tę funkcję pełni Dariusz Barski, uważany za osobę zaufaną obecnego ministra sprawiedliwości-prokuratora generalnego) jest uzależnione od pisemnej zgody prezydenta. Jednak z przygotowanej na zlecenie Senatu opinii konstytucjonalisty prof. Marka Chmaja wynika, że przepis ten jest sprzeczny z ustawą zasadniczą.
Pętla nielogiczności
Autor ekspertyzy wskazuje na art. 144 ust. 2 konstytucji. Przepis ten stanowi, że „akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem”. Innymi słowy – akty te wywołują więc skutki prawne dopiero po uzyskaniu akceptacji ze strony premiera.
Z kolei art. 144 ust. 3 ustawy zasadniczej zawiera katalog tych prezydenckich aktów, które nie wymagają dla swej ważności kontrasygnaty. Katalog ten ma charakter zamknięty i nie wymieniono w nim żadnych odnoszących się do powoływania lub odwoływania PG i innych prokuratorów (w tym PK). „Co za tym idzie, nie ulega wątpliwości, że na gruncie Konstytucji RP Prezydent nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania ani o obsadzie stanowiska Prokuratora Generalnego, ani innych urzędów prokuratorskich. Uprawnienie Prezydenta do udziału w realizowaniu polityki personalnej w omawianym obszarze, jeżeli miałoby być uregulowane na poziomie ustawowym i gdyby miało mieć ono charakter władczy (decydujący o powołaniu lub odwołaniu), musiałoby być uzależnione od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów” – wskazuje prof. Chmaj.
Co więcej, w takim brzmieniu art. 14 par. 1 prawa o prokuraturze nie ma sensu, ponieważ premier dla ważności (skuteczności) własnego aktu, jakim jest odwołanie PK „musiałby uzyskiwać zgodę Prezydenta RP (w istocie: prezydencką „kontrasygnatę”), która to z kolei również musiałaby, dla swojej ważności, być kontrasygnowana przez Prezesa RM. Przepis tworzy zatem pętlę logiczną, w której organ uprawniony do dokonania danego aktu musi uzyskać zgodę innego organu, której ważność warunkuje pierwszy organ” – czytamy w opinii.
– W konsekwencji, z uwagi na sprzeczność z normą wyższego rzędu, w przypadku wniosku o odwołanie PK tego przepisu w ogóle nie powinno się stosować – mówi DGP prof. Chmaj.
Ale to nie wszystko. Okazuje się, że nie brak także sprzeczności wewnętrznych w samym prawie o prokuraturze. Powodują one, że przepisy, które miały doprowadzić do „zabetonowania” prokuratury poprzez przekazanie szeregu kompetencji prokuratora generalnego prokuratorowi krajowemu, będą nieskuteczne. Taką tezę, po dokładnym przeanalizowaniu ustawy, stawia Bolesław Laszczak ze Stowarzyszenia Lex Super Omnia, prokurator z Prokuratury Rejonowej Kraków-Podgórze.
Przypomnijmy: nowelizacja przekazała PK kompetencje w zakresie sprawowania nadzoru instancyjnego, podejmowania wszelkich decyzji w sprawach osobowych prokuratorów i asesorów prokuratorskich czy powoływania i odwoływania szefów jednostek prokuratury.
PG ma ostatnie słowo
– O ile jednak nowelizujące przepisy zmieniają procedurę powołania i odwołania PK oraz pozostałych prokuratorów pełniących funkcje kierownicze, o tyle nie uległo żadnej zmianie to, że to PG kieruje działalnością prokuratury. I co istotne, może to robić osobiście – mówi prok. Laszczak, zwracając jednocześnie uwagę, że to właśnie PG zgodnie z ustawą jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów IPN – a tym samym również PK i jego zastępców.
– Zgodnie z art. 144 prawa o prokuraturze jest również ich przełożonym dyscyplinarnym. Mało tego, PG w celu zrealizowania swoich ustawowych kompetencji może skorzystać z takich narzędzi jak zarządzenia, wytyczne oraz polecenia. Co niezmiernie istotne, polecenia PG kierowane do PK nie mogą być przedmiotem skierowania żądania ich zmiany lub uchylenia. Inaczej mówiąc, muszą zostać przez tego drugiego zrealizowane – dodaje prok. Laszczak. A to jego zdaniem oznacza, że nawet ewentualny sprzeciw prezydenta co do odwołania PK i jego zastępców nie będzie miał ostatecznie żadnego wpływu na możliwość prowadzenia skutecznej polityki kadrowej przez PG.
– PG jest i będzie uprawniony do skierowania konkretnego polecenia, bezpośrednio do PK, w którym wskaże on konieczność odwołania danego prokuratora regionalnego, okręgowego itd., czy innej osoby pełniącej funkcję kierowniczą, i powołanie na jego miejsce innej osoby, zaś z uwagi na fakt, że takiego rodzaju polecenie będzie mieściło się w katalogu uprawnień PG, będzie ono legalne i nie będzie mogło być przedmiotem żadnego sprzeciwu czy też żądania jego zmiany – zwraca uwagę Bolesław Laszczak. Jak dodaje, konsekwencją nieuprawnionej odmowy realizacji takiego polecenia będzie de facto popełnienie przez PK deliktu dyscyplinarnego, co może prowadzić do jego zawieszenia.
Choć – jak zauważa prokurator Laszczak – ustawa może generować konflikty pomiędzy PK a PG, to ten ostatni zawsze będzie wygranym w ewentualnym sporze kompetencyjnym. ©℗
Żadna kontrasygnata nie jest potrzebna
/>
Bzdurą jest twierdzenie, że kontrasygnata premiera wobec zgody wyrażonej przez prezydenta, o której udzielenie wcześniej sam wnosił, tworzy rzekomą „pętlę logiczną”, co sprawia, że „przepis nie nadaje się do stosowania” i tym samym staje się „niekonstytucyjny”. Oczywiste jest, że w przypadku udzielenia takiej zgody nie ma obowiązku kontrasygnaty, bo premier, kierując taki wniosek, bierze tym samym na siebie odpowiedzialność polityczną, co czyni kontrasygnatę zbędną. Inna kwestia, że wyrażenie zgody przez prezydenta nie jest aktem władczym, bo to premier powołuje i odwołuje zastępców PG, a tylko władcze akty głowy państwa niebędące prerogatywami wymagają kontrasygnaty.
Artykuł 146 konstytucji jest uzupełniany przez kompetencje ustawowe. Domniemanie kompetencji RM jest przełamywane w art. 146 ust. 4 konstytucji, który stanowi, że działa ona na zasadach określonych w konstytucji i ustawach. Profesor Chmaj z przepisu określającego zadanie RM (zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego) wywodzi, że premier odpowiada za działalność prokuratury. Czy Sejm ponosi odpowiedzialność za RPO, skoro go kreuje? Wykonywanie polityki przez RM to nie jest odwoływanie czy powoływanie organu – polityka bezpieczeństwa to działania merytoryczne.
Poza tym prof. Chmaj pomija, że przecież art. 126 konstytucji stanowi, że to prezydent stoi na straży bezpieczeństwa państwa i wykonuje to na mocy odesłania do ustaw. Poza tym prezydent nie obsadza stanowiska PK, lecz wyraża zgodę na jego odwołanie. Nie działa więc władczo, a tylko uczestniczy w procesie decyzyjnym poprzez zgodę. Tu żadna kontrasygnata nie jest potrzebna, bo tylko przy działaniach z elementem władztwa ona występuje. Opinia jest wypełniona wewnętrznymi sprzecznościami i nielogiczna, a jej wnioski absurdalne i wprost godzące w zasady polskiego porządku prawnego.
Chodzi mi o stanowisko z opinii, w myśl którego „organem uprawnionym do decydowania o niezgodności aktu normatywnego z konstytucją, w przypadku gdy nie zapadło jeszcze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, może być każdy organ stosujący prawo. Organ administracyjny czyni to, licząc się przy tym z ryzykiem odmiennego poglądu sądu”. Ono jest kuriozalne. Zgodnie z nim każdy organ, np. wójt Żabiej Woli, mógłby uznać, że dowolny przepis ustawy albo cała ustawa są niezgodne z konstytucją i odmówić ich stosowania. Tak samo odmówić stosowania prawa mógłby policjant, dyrektor szpitala czy szkoły, dowódca wojskowy czy strażak kierujący remizą. Absurd tego twierdzenia, a to na tym poglądzie oparte są wszystkie wnioski opinii, jest oczywisty. Tak więc oczywiste jest, że akt powołania zastępcy PG bez opinii prezydenta albo odwołania bez zgody prezydenta będzie bezskuteczny i nie wywrze żadnego skutku prawnego. I na koniec – przepis, którego dotyczy opinia, obowiązuje od 2016 r. i nie był dotychczas kwestionowany. Najwyraźniej więc pojawiła się nagła potrzeba do jego podważania, jednak w przypadku tej opinii, której wnioski można co najwyżej potraktować humorystycznie, niezwieńczona powodzeniem. ©℗
