Rządowe Centrum Legislacyjne, resort finansów czy Komisja Nadzoru Finansowego to tylko niektóre organy, którym nie podoba się pomysł kończenia spraw bez wydawania decyzji.
O tym, że Ministerstwo Sprawiedliwości chce wprowadzić do kodeksu postępowania administracyjnego zasadę, zgodnie z którą w przypadku umorzenia sprawy z mocy prawa organ administracyjny nie będzie wydawał decyzji, a jedynie wysyłał pismo informujące o tym fakcie, pisaliśmy na łamach DGP nieraz. Ustami ekspertów ostrzegaliśmy, że pozbawi to strony postępowań prawa do sądu. Podobne zastrzeżenia płyną teraz z samego rządu.
Osłabienie pozycji strony
Negatywnych opinii do projektu zmian w k.p.a. wpłynęło wiele. Jedną z nich przesłała Komisja Nadzoru Finansowego. Pisze ona, że „wątpliwym jest, aby decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa mogła być zastąpiona zwykłym pismem informującym o umorzeniu postępowania administracyjnego”. KNF podkreśla, że takie pismo nie podlegałoby kontroli sądowej. Dlatego też jej zdaniem należy rozważyć, czy tego typu rozwiązanie w należyty sposób uwzględnia interes strony, zwłaszcza wówczas, gdy umorzenie sprawy jest dla niej niekorzystne. „W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na potencjalne ryzyka dotyczące naruszenia interesu strony” - czytamy w opinii do projektu.
W podobnym tonie wypowiada się RCL. Jak pisze w korespondencji skierowanej do resortu sprawiedliwości Krzysztof Szczucki, prezes RCL, „z uwagi na ostateczny charakter umorzenia jest wskazane, aby organ wydał decyzję, tak jak ma to miejsce w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części (art. 105 par. 1 KPA)”. On również zwraca uwagę na to, że jeśli proponowane rozwiązanie stanie się obowiązującym prawem, strona będzie pozbawiona możliwości żądania przeprowadzenia kontroli prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia.
Obiekcje zgłosiła również prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Sędziów Sądów Administracyjnych Aleksandra Wrzesińska-Nowacka. Przepis, który mówi o tym, w jakich określonych stanach faktycznych dochodzi do umorzenia z mocy prawa, daje jedynie formalną podstawę do stwierdzenia, że taki stan rzeczywiście w konkretnym przypadku wystąpił. I jest to zadanie organu administracji, który dochodzi do takich wniosków po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, które wymaga poczynienia pewnych ustaleń. Strona jednak nie musi się zgadzać z owymi ustaleniami. Tymczasem projekt pozbawia ją możliwości ich skontrolowania najpierw przez organ wyższego stopnia, a później przez sąd administracyjny.
Paweł Szefernaker, sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwraca uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z października 2022 r. (sygn. akt I OSK 1602/22) stwierdził on już, że „brak decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania administracyjnego pozbawiałby stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w jej podstawowe prawo - prawo do sądu”.
O tym, że omawiane rozwiązanie zamyka stronom drogę odwoławczą, alarmuje również minister finansów Magdalena Rzeczkowska. Z tego też powodu stoi ona na stanowisku, że „należy rozważyć zasadność wprowadzenia takiej regulacji”.
Co do planów resortu sprawiedliwości wypowiedział się również prezes NSA Jacek Chlebny. Jego zdaniem proponowane rozwiązanie jest „kontrowersyjne” i może się okazać nie do pogodzenia z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, który mówi o prawie do sądu.
Słabe argumenty
Dlaczego jednak MS w ogóle zdecydowało się zaproponować tak kontrowersyjne rozwiązanie? Z uzasadnienia projektu wynika, że jednym z powodów było wystąpienie rozbieżności w praktyce, jeśli chodzi o stosowaną przez organy formę umarzania spraw na mocy art. 2 ust. 2 wspomnianej noweli k.p.a.
Jak jednak zauważył już na naszych łamach Krzysztof Wiktor, radca prawny i starszy doradca w kancelarii prawnej Wardyński i Wspólnicy, wbrew twierdzeniom resortu praktyka organów administracji wcale nie była tak bardzo rozbieżna. W zdecydowanej większości spraw umorzenia z mocy prawa stwierdzano właśnie decyzjami administracyjnymi.
- Jedynie organy administracji rządowej uznały, że wystarczy pisemnie powiadomić strony o umorzeniu postępowania, co oczywiście zamykało drogę odwoławczą i sądową. To z pewnością było bardzo wygodne dla administracji rządowej, ale za to sprzeczne z k.p.a., co wielokrotnie potwierdzały sądy administracyjne, w tym NSA - zaznaczał mec. Wiktor.
Przewlekanie postępowań
Jednak nie tylko co do proponowanej formy kończenia postępowań administracyjnych organy opiniujące projekt miały wątpliwości. KNF zwróciła uwagę również m.in. na planowane rozszerzenie kompetencji prokuratora, jeśli chodzi o zaskarżanie rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego. Obecnie ma on prawo wnieść sprzeciw od decyzji ostatecznej. Po zmianach będzie mógł skarżyć również postanowienia kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty. Zdaniem KNF „uprawnienie co do możliwości skarżenia postanowień dotychczas niezaskarżalnych spowodować może obstrukcję postępowań, a nawet niemożność ich dalszego prowadzenia lub zakończenia”. Jak tłumaczy, nie bez powodu ustawodawca zdecydował, że pewne postanowienia wydane przez organ powinny być niezaskarżalne.
Podobnie planowaną zmianę ocenia sam NSA. Zdaniem prezesa tego sądu jej wejście w życie „oznaczać będzie potencjalny wzrost liczby postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy administracji publicznej, co może wpływać także na zwiększenie obciążenia sądów administracyjnych”. A i bez tego liczba spraw kierowanych na ścieżkę postępowania sądowoadministracyjnego z roku na rok rośnie (patrz: grafika).
Ministerstwo Sprawiedliwości pytane o wątpliwości zgłaszane w trakcie procesu konsultacji zapewnia, że analizuje wszystkie uwagi, które spłynęły podczas tego etapu prac nad projektem. „Po analizie i opracowaniu rozbieżności oraz uwag zostaną one przedstawione celem wypracowania tekstu uzgodnionego” - odpowiedział wydział prasowy MS na pytania DGP. ©℗
Etap legislacyjny
Projekt w konsultacjach
