Na marginesie próby przepychania kolanem reformy postępowania dyscyplinarnego sędziów po raz kolejny zostały poturbowane standardy procesu legislacyjnego, mimo że w tym samym Krajowym Planie Odbudowy zobowiązano się do ich naprawienia.
Polski proces legislacyjny jest najgorszym typem pacjenta. Wszyscy wiedzą, że jest chory, ale on sam coraz mniej bierze to sobie do serca. Wie, że musi lepiej się odżywiać, porzucić nałogi i więcej odpoczywać. W reakcji na taką poradę zjada jeszcze więcej śmieciowego żarcia, pali coraz mocniejsze papierosy i jeszcze mniej śpi, oddając się całonocnym hulankom. Jednocześnie co rusz zapewnia lekarza i wszystkich dookoła, że od jutra to już na pewno będzie dbać o zdrowie.
Historia choroby
Z przejrzystością procesu legislacyjnego nigdy nie było w Polsce dobrze. Szybkie procedowanie, brak konsultacji publicznych, nieuwzględnianie opinii ekspertów i lekceważenie opozycji to wrodzone schorzenia polskiej demokracji. „Lub czasopisma” i „ustawa hazardowa” to hasła zrozumiałe dla każdej osoby śledzącej politykę, które stały się synonimami grzechów (nie zawsze największych) procesu tworzenia prawa.
Jeszcze w 2009 r. Fundacja Batorego powołała do życia Obywatelskie Forum Legislacji – grupę praktyków, którzy mieli dokumentować te problemy oraz przekładać rekomendacje zmian. Trochę udało się osiągnąć. W ostatniej kadencji PO-PSL zwiększono nieco przejrzystość procesu legislacyjnego na poziomie rządowym, choć praktyka zdała się nie nadążać za regulacjami.
Po wygranych przez Zjednoczoną Prawicę wyborach, gdy wydawało się, że gorzej już nie może być, politycy chóralnie zakrzyknęli: „Potrzymaj mi piwo!”. Nocne głosowania, uchwalanie przepisów w ciągu kilku godzin, niedopuszczanie opozycji i ekspertów do głosu stały się standardem i znakiem rozpoznawczym legislacyjnego walca dobrej zmiany.
Chętnie korzysta się z tzw. bypassowania, czyli zgłaszania jako poselskie projektów opracowanych przez urzędników ministerialnych. Zwróciliście państwo uwagę, że zawetowana w zeszłym tygodniu lex Czarnek formalnie nie była „Czarnek”? Ustawę zgłosiła grupa posłów, co nie przeszkadzało ministrowi i ministerstwu odgrywać głównej roli w jego promocji. Z bardzo ostrożnych szacunków Obywatelskiego Forum Legislacji wynika, że w ten sposób procedowanych w tej kadencji było 11–20 proc. projektów „poselskich”.
Dlaczego to tak chętnie wykorzystywana metoda? Ominięcie etapu prac na poziomie rządu to większe zaskoczenie dla przeciwnika, uniknięcie konsultacji publicznych i szybsze tempo prac. Szkoda tylko, że tym przeciwnikiem są sami obywatele.
Objawy towarzyszące
Objawem tej przewlekłej choroby jest regulacja – a w istocie antyregulacja – lobbingu. Jej przepisy są martwe, oficjalnie działa od kilkunastu do kilkudziesięciu zawodowych lobbystów, a o uzyskaniu informacji o działaniach osób wpływających na tworzone przepisy możemy tylko pomarzyć.
Nie łudźmy się też, że prowadzenie prac legislacyjnych na etapie rządowym odbywa się z szacunkiem dla powagi tego procesu. Prace nad Polskim Ładem okazały się dobitnym przykładem bezładu legislacyjnego. Konsultacje były fasadowe, opinie ekspertów (w tym samych urzędników) lekceważone, tempo i zakres zmian zawrotne. Efekt? Rząd już po uchwaleniu przepisów i wystąpieniu wszystkich problemów, o których uprzedzało wiele środowisk, wycofał się rakiem ze zmian, oczywiście obwiniając za to wszystkich innych poza sobą.
Pomysły na terapię
Nie przeszkadzało to rządom Zjednoczonej Prawicy przyznawać, że pacjent wymaga terapii. Uroczyście przyrzeczono, że się go uleczy. Pomińmy proponowany w 2015 r. przez PiS „pakiet demokratyczny”, który po wyborach znalazł się na półce pustych wyborczych obietnic, i cofnijmy się do grudnia 2017 r. Wtedy to Rada Ministrów przyjęła Rządowy program przeciwdziałania korupcji na lata 2018–2020. Zapowiedziano w nim zmiany regulacji dotyczącej lobbingu. Nic z tego nie wyszło. Ze sprawozdania z wykonania programu wiemy tylko, że kilka ministerstw i marszałkowie Sejmu i Senatu zaproponowali rozwiązania, ale nawet nie wiadomo jakie.
Dużo nadziei w serca osób śledzących problemy z procesem legislacyjnym wlali autorzy Krajowego Planu Odbudowy. Nie mogę powstrzymać się od przytoczenia większego fragmentu tego dokumentu, bo za każdym razem, gdy sam go czytam, wyobrażam sobie, że naprawdę będzie to realizowane. Otóż „celem reformy jest podniesienie jakości stanowionego prawa oraz poprawa dostępności do prawa dla wszystkich zainteresowanych podmiotów poprzez uchwalenie nowelizacji regulaminów Sejmu, Senatu i Rady Ministrów, która wprowadzi obowiązkową ocenę skutków i konsultacje społeczne projektów ustaw zgłaszanych przez posłów i senatorów. Reforma ograniczy również stosowanie procedury przyspieszonej do przypadków dokładnie określonych i wyjątkowych”. A to wszystko do końca września 2022. Piękne, prawda? Też się państwo rozmarzyli?
Po pierwsze szkodzić
Ale pora na pobudkę, bo rząd przespał ten termin. Nawet nie wyjęto stetoskopu. Zlekceważono nie tylko zobowiązania wobec Unii, za których spełnienie moglibyśmy liczyć na pieniądze z Funduszu Odbudowy, ale przede wszystkim zignorowano polskich obywateli. Nie muszę nikogo przekonywać, że jakość stanowionego prawa przekłada się na nasz dobrostan.
Na ironię zakrawa jednak to, że w ramach rzekomej realizacji kamienia milowego KPO w postaci reformy postępowania dyscyplinarnego rząd nawet nie udawał, że zobowiązanie dotyczące poprawy jakości procesu stanowienia jest dla niego ważne. Projekt przepisów oddających postępowanie dyscyplinarne pod skrzydła NSA został wniesiony jako poselski (a więc bez konsultacji publicznych i zasięgnięcia opinii zainteresowanych instytucji) i planowano go uchwalić w dwa do trzech dni. Więc nawet gdyby jakimś cudem ktoś zdążył opracować swoją opinię i przesłać ją do posłów, ci nie mieliby szansy się z nią zapoznać.
Próbując zrealizować jeden kamień milowy, zupełnie zignorowano inny. Nie będę zaskoczony, jeśli projekty reformy procesu legislacyjnego (gdy w końcu zostaną opracowane) zostaną zgłoszone w ten sam sposób.
Kliniczna śmierć systemu
Pewnie na koniec powinienem podzielić się z państwem żarliwą wiarą, że może być lepiej. Szczerze? Nie wierzę, że uda się coś zmienić w najbliższym czasie. Jeśli po wyborach zmieni się władza, to z dużym prawdopodobieństwem również będzie usprawiedliwiała pomijanie konsultacji i szybkie procedowanie. Będą nowe zobowiązania i nowe wymówki.
Proces legislacyjny wytrzyma. Jak by się go nie traktowało, i tak jakoś będzie działał. I tak będziemy się w tym wszystkim urządzać i naiwnie wierzyć, że może za trzy lata, a może za sześć lat uda się wreszcie dostać do jakiegoś specjalisty, który system stanowienia prawa uzdrowi. Nie dlatego, że dostaniemy za to pieniądze. Dlatego, że to fundament demokratycznego państwa prawa. ©℗
