Sędziowie pokoju mogą przyczynić się do usprawnienia działania systemu sprawiedliwości, acz w tym celu musieliby zostać naturalnie wpisani w sposób sprawowania trzeciej władzy w Polsce
Sejmowa podkomisja wznowiła pracę nad przygotowanym przez prezydenta projektem ustawy wprowadzającej instytucję sądów i sędziów pokoju. W dyskusjach nad proponowanymi rozwiązaniami politycy i eksperci odwołują się często do licznych przykładów krajów Zachodu, w których takowy system sądownictwa współcześnie istnieje. Czy jednak polski system sprawiedliwości może być porównywany z analogicznymi rozwiązaniami anglosaskimi czy europejskimi?
Warto przyjrzeć się celom i podstawowym założeniem projektów ustaw i ich uzasadnieniom (druk nr. 1760 i 1761). Czytamy w nich: „sądy pokoju wyróżniać powinny: relatywnie niski poziom zbiurokratyzowania i prostota organizacyjna”; „rozwiązania zaprojektowano z myślą o dzisiejszych wymogach ustrojowych oraz aktualnych potrzebach reformy sądownictwa w celu poprawy jego efektywności, w tym w celu doprowadzenia do wzrostu zaufania do wymiaru sprawiedliwości w ocenach opinii publicznej”.
Sędziowie pokoju wybierani są w wyborach powszechnych. Artykuł 18 projektu ustawy o sądach pokoju stanowi, że może nim zostać osoba, która m.in. „ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł zawodowy magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej” i „przez co najmniej trzy lata wykonywała czynności wymagające wiedzy prawniczej bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, stosowaniem lub tworzeniem prawa”. W art. 2 pkt. 9 ustanawia się, że „Apelację od wyroku sądu pokoju rozpoznaje sąd rejonowy, od wyroku sądu rejonowego rozpoznaje sąd okręgowy, a od wyroku sądu okręgowego jako pierwszej instancji sąd apelacyjny”. Właściwością w przypadku postępowań karnych są przestępstwa: posługiwania się dokumentem innej osoby; podrabianie dokumentów; zakłócenie przebiegu zgromadzenia; napaść z powodu ksenofobii, rasizmu lub nietolerancji religijnej; naruszanie miru domowego; prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości. Podobnie wymieniona jest lista występków – zniszczenie lub uszkodzenie cudzej rzeczy; przywłaszczenie; kradzież (z rozmiarem szkody nieprzekraczającym 10 tys. zł). W przypadku postępowań cywilnych mowa jest o np. o alimentach czy naruszeniu posiadania.
Dochodzenie ogranicza się do przesłuchania osób podejrzanych i zabezpieczenia dowodów w niezbędnym zakresie; a sąd ma móc orzec karę grzywny wyrażonej w stawkach dziennych, ograniczenia wolności (do sześciu miesięcy); pozbawienia wolności (nie dłużej niż trzy miesiące); świadczenia pieniężnego, nawiązki oraz odszkodowania do 10 tys. zł.
Mowa więc o sądach pokoju jako instytucjach orzekających w sprawach mniejszej wagi i skomplikowania. Celem ma być odciążenie sądów rejonowych i okręgowych i rozwiązanie w ten sposób problemu przedłużających się postępowań.
„Instytucja sądów pokoju służy, w licznych, wysoko rozwiniętych oraz uchodzących za w pełni praworządne krajach, jako wartościowe uzupełnienie profesjonalnego, działającego w sposób bardziej sformalizowany sądownictwa powszechnego” – czytamy w uzasadnieniu do projektu ustawy.
Praktyka anglosaska
Przytaczane uzasadnienie bezpośrednio odwołuje się do Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych.
Geneza sądów pokoju sięga 1361 r. i Justices of the Peace Act, choć ówcześnie mowa była o przedstawicielach monarchy strzegących porządku na danym terytorium. Źródła współczesnej praktyki sięgają wieku XIX, gdy każda gmina miała możliwość wnioskowania o wyznaczenie pośród adwokatów i radców prawnych sędziego, który orzekałby w sprawach drobnych wykroczeń.
Współcześnie nie ma ustawowych wymagań co do kwalifikacji kandydata (poza wiekiem oraz cechami charakteru i „zdrowym osądem”). Każdy kandydat wyznaczony przez Lorda Kanclerza przed otrzymaniem statusu sędziego przechodzi kompleksowe szkolenie. Musi znać przepisy oraz procedurę prawną. Jego umiejętności są sprawdzane co cztery lata.
Kompleksowa wiedza jest kluczowa, ponieważ jurysdykcja sądów pokoju sięga wszelkich wykroczeń karnych. To one mogą też kierować poważniejsze sprawy do sądów koronnych. W przypadku postępowania cywilnego rozpatrują głównie sprawy lokalne – związane z działaniami przedsiębiorstw użyteczności publicznej czy egzekwowaniem opłat. W Anglii i Walii sądy pokoju rozpatrują ok. 95 proc. wszystkich spraw karnych. To jest też powód orzekania w składzie trzech sędziów pokoju – to element zabezpieczenia pewności prawa oraz ograniczenie szansy wydania wyroku budzącego wątpliwości (chociażby z powodów merytorycznych).
Przypadek Stanów Zjednoczonych jest nieco bardziej skomplikowany, ponieważ każdy stan osobno reguluje strukturę sądów. Łączy je wywodzące się bezpośrednio z tradycji angielskiej myślenie o sądownictwie lokalnym jako o powszechnej i profesjonalnej instancji rozwiązującej sprawy mniejszej wagi. W Kalifornii są to Small Claims Courts, w których orzekają profesjonalni sędziowie, w Teksasie i Arizonie sędziowie pokoju. Wybierani są oni w wyborach powszechnych, nie ma tu jednak rygoru wykształcenia prawniczego. Ich jurysdykcja obejmuje: wykroczenia karne karane tylko grzywną (np. przestępstwa drogowe, spożywanie alkoholu w miejscu publicznym), sprawy cywilne, w których wartość sporu nie przekracza 10 tys. dol. (jednak w Teksasie do 200 dol.).
I w Wielkiej Brytanii, i w Stanach Zjednoczonych istotnym aspektem są silne więzi społeczne wpisanie w ich system kontroli, możliwość bezpośredniego wpływu na działanie organów władz lokalnych (od petycji do rad miasta po listy intencyjne do władz okręgów szkolnych). Z drugiej strony sądy pokoju wpisują się w tradycję common law. Pewne kwestie prawne władze każdego regionu regulowały odmiennie, a należy pamiętać o charakterystyce prawa precedensowego. Sędziowie pokoju, jako reprezentanci wspólnoty lokalnej, mieli nie tylko najlepiej znać panujące na danym terenie przepisy, lecz także móc spojrzeć na szerszy kontekst lokalnych wydarzeń.
Polski projektodawca, ustanawiając wymóg wykształcenia prawniczego (oraz pisząc, że sędzia „jest obowiązany uczestniczyć, corocznie, w szkoleniu i doskonaleniu zawodowym organizowanym przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury”), zdaje się chcieć implementować profesjonalny charakter sądu pokoju, podważając anglosaską ideę sędziego jako autorytetu lokalnego. Pytanie, czy wybrany w wyborach kandydat będzie się cieszył autorytetem w społeczności, a jego wyroki nie będą nagminnie podważane? W Stanach Zjednoczonych i Anglii prawo precedensowe daje też wiele większe pole w wykładni, luz decyzyjny. W przypadku prawa kontynentalnego, silniej skodyfikowanego, element rozpatrywania spraw w odniesieniu do kontekstu lokalnego znika.
Osobno należy zająć się także kwestią wyborów, bezpośrednio zaczerpniętych z unormowań amerykańskich. Literatura prawnicza w Teksasie i Arizonie wielokrotnie zwracała uwagę, iż nieuniknione jest tu naruszenie podstawowej zasady bezstronności sędziego. Podczas dyskusji komisji konstytucyjnej w pierwszym z wymienionych wyżej stanów pojawiła się opinia, że wybory i czteroletnia kadencja sędziego miały stanowić kolejny przejaw kontroli społecznej mechanizmów sprawowania władzy. Była to jednak połowa XIX w., gdy system prawa lokalnego mocniej był osadzony w prawie zwyczajowym. Wiek XX to już znaczna kodyfikacja spraw mniejszej wagi. Kandydaci na sędziów początkowo mieli proponować różne wizje sprawiedliwości. Z kolejnymi dekadami ich wpływ na całokształt wykonywania prawa zmalał, dlatego też kampanie przybrały charakter bardziej polityczny. Nie jest przypadkiem, że i w Arizonie, i w Teksasie od lat zaobserwować można ograniczanie wpływów sędziów pokoju, przenoszenia do ich jurysdykcji jedynie spraw o minimalnym znaczeniu. W polskim projekcie prezydenckim jurysdykcja obejmuje np. zakłócenie przebiegu zgromadzenia i napaść z powodu ksenofobii, rasizmu lub nietolerancji religijnej, a więc sytuacje dotykające często sporów ideologicznych. Od tego Amerykanie chcą odejść. Zapisany w projekcie przepis, że „Sędzia pokoju powinien w służbie i poza służbą strzec powagi urzędu sędziego pokoju i unikać wszystkiego, co mogłoby przynieść ujmę godności sędziego pokoju lub osłabiać zaufanie do jego bezstronności”, może się okazać niewystarczający. Szczególnie, że w projekcie mowa o karach ograniczających podstawowe prawa człowieka (ograniczenie i pozbawienie wolności).
Model alternatywny
W uzasadnieniu projektu ustawy o sądach pokoju autorzy powołują się też na przykład Belgii. W kraju tym funkcję tę mogą sprawować profesjonalni sędziowie, brak jest rozgraniczenia wewnątrz zawodu (które powodowałoby rozwarstwienie całego systemu). Powoływani są przez Wysoką Radę Sądownictwa, co jest sposobem na zachowanie ich apolityczności.
Ich jurysdykcja obejmuje sprawy cywilne, w których sporna kwota nie przekracza 5 tys. euro, zaś ich kluczowym zadaniem jest dążenie do ugodowego rozwiązania konfliktu. Juge-entraîneur (sędzia trener) prowadzący dialog ze stronami, wskazujący alternatywy, porzucający bierną postawę, ma ważyć problem z uwzględnieniem poczucia sprawiedliwości społecznej, norm współżycia i adekwatności rozstrzygnięcia – odnosząc się i do obowiązujących norm prawnych, i do sytuacji faktycznej.
Sama procedura też jest tutaj istotna. Najpierw postępowanie przygotowawcze (korespondencyjne przedstawienie żądań), potem pojednawcze (mediacja) i finalnie – gdy strony nie dojdą do porozumienia – właściwy proces sądowy. Założeniem tego mechanizmu jest uniknięcie tego ostatniego etapu.
W ten sposób ustawodawca chce wzmocnić aspekt bliskości z obywatelami sądownictwa pokoju – tak jak w polskim projekcie prezydenckim. Zamiast jednak wzmocnienia roli mediacji rozwiązaniem miałoby być odformalizowanie całego postępowania. Warto się w tym kontekście odwołać do systemu sądów pokoju funkcjonujących w Portugalii. Mediatorzy stale współpracują tam z sędziami. Spór może się skończyć porozumieniem albo wydanym wyrokiem. Ustawodawcy belgijski i portugalski przyjęli, że zawarte porozumienie zamyka drogę odwoławczą. W ten sposób dochodzi do odciążenia wyższych instancji.
W państwach tych nie ma osobnej procedury cywilnej dla postępowań przed sądami pokoju. Uproszczenia nie są tam jednak potrzebne, ponieważ w praktyce uznaje się za takie mediację. W Polsce zaś brak takiego mechanizmu, mimo deklarowanego jako cel regulacji „odformalizowania” postępowania, co budzi poważne wątpliwości wśród ekspertów.
Prezydencki projekt ustawy o sądach pokoju czerpie więc wzorce z rozwiązań faktycznie funkcjonujących w krajach Zachodu. Wydaje się jednak, że zabrakło refleksji, jaki był cel wprowadzonych tam mechanizmów.
