- Cała praca komisji weryfikacyjnej ds. reprywatyzacji, polegająca na nakładaniu kar i obowiązku zwrotu nieruchomości, była – w świetle koncepcji zaprezentowanej przez NSA – działaniem nielegalnym, gdyż rozstrzygnięcia zapadały wobec osób, którym nie można przypisać statusu strony postępowania - mówi w rozmowie z DGP dr hab. Robert Suwaj - adwokat w kancelarii Suwaj Zachariasz, wykładowca na Politechnice Warszawskiej.
Przypomnijmy czytelnikom, że 29 sierpnia br. Naczelny Sąd Administracyjny wydał cztery wyroki w sprawach dotyczących reprywatyzacji. Rozstrzygnięcia wzbudziły spore kontrowersje wśród prawników, ponieważ NSA w znaczący sposób odszedł od dotychczasowej linii orzeczniczej. Stwierdził m.in., że nabywcy roszczeń reprywatyzacyjnych nie mogą być stroną w postępowaniach administracyjnych, a więc wydane wobec nich decyzje należy uznać za nieważne. Co pan pomyślał po ogłoszeniu wyroków?
Miałem bardzo mieszane odczucia i sporo wątpliwości w kwestii poprawności i zasadności orzeczeń. Od razu zacząłem myśleć też o konsekwencjach, jakie wyroki niosą dla całego systemu prawnego, i muszę przyznać, że byłem po prostu zaskoczony, ale też zaniepokojony. Przede wszystkim wyraźnie odwołano się do uchwały siedmiu sędziów NSA z 30 czerwca br. (sygn. akt I OPS 1/22). A skoro już przy niej jesteśmy, to powiem szczerze, że zupełnie jej nie rozumiem, i to na kilku płaszczyznach. Po pierwsze w orzecznictwie NSA od kilku lat można zaobserwować tendencję do zastępowania krajowego ustawodawcy. Przykładowo: mamy przepis, w którym wskazano, że można dokonywać cesji, o ile nie sprzeciwia się to ustawie. Natomiast NSA stwierdza, że w sumie nie ma znaczenia, czy ustawa ustala coś w tym zakresie, czy też nie, naszym zdaniem jest tak i tak. Krótko mówiąc, sędziowie wchodzą w rolę ustawodawcy, tworząc nową rzeczywistość prawną. Sędziowie wykładają nam prawo od nowa, według własnych oczekiwań tego, jak według nich prawo to powinno wyglądać.
To dobrze czy źle?
Mam duże wątpliwości, zwłaszcza biorąc pod uwagę jakość i standard choćby uzasadnienia tej uchwały, bo one są mocno wątpliwe. W dużym skrócie i uproszczeniu sąd stwierdził tak: jeśli dojdzie do sprzedaży wierzytelności do działki, to osoba, która tę wierzytelność nabyła, przestaje mieć interes prawny w uzyskaniu odszkodowania za jej przejęcie. Pamiętajmy przy tym, że odszkodowanie dotyczy przejęcia własności nieruchomości, więc jest ewidentnie związane z nieruchomością jako przedmiotem, a nie jest uprawnieniem nierozerwalnie związanym z konkretnym adresatem, osobą. Dlatego zmiana podmiotowa - o ile nie wyklucza tego przepis prawa - nie może mieć tu żadnego znaczenia dla istoty stosunku prawnego.
Po drugie sąd mówi nam, że to odszkodowanie ma charakter publicznoprawny, ponieważ wynika z publicznoprawnej podstawy przejęcia własności nieruchomości, a ponadto to prawo publiczne określa możliwość i sposób uzyskania odszkodowania. Ale przecież to wszystko nie zmienia istoty sprawy, czyli tego, że odszkodowanie należy się za czynność stricte cywilnoprawną, która sprowadza się do przejęcia własności nieruchomości. Przy czym NSA w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego uprawnienie o charakterze rzeczowym z uwagi na jego właściwość miałoby się sprzeciwiać cesji wierzytelności. Niezależnie od tego, czy przeniesienie prawa wynika z ustawy, czy z czynności prywatnoprawnej, to efekt jest ten sam - prawo własności przechodzi na inny podmiot. To, że ustawodawca postanowił uregulować tryb odszkodowawczy akurat w postępowaniu administracyjnym, jest w ogóle wątpliwe konstytucyjnie, ale chodziło przede wszystkim o uproszczenie tego postępowania i odciążenie sądów. Przy czym znów - nie zmienia to istoty tej czynności. Dodatkowo też musimy pamiętać, że przy odszkodowaniu są dwie strony tej relacji i przy takim toku rozumowania, jaki zaprezentował NSA, podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania zostaje zwolniony z tego obowiązku z uwagi na dokonanie cesji wierzytelności przez stronę uprawnioną.
Raczej trudno uznać to za sprawiedliwe.
Tak, moim zdaniem jest to ewidentne działanie nieadekwatne i nieproporcjonalne oraz najprościej niesprawiedliwe, prowadzące do psucia systemu prawnego. I teraz, wracając do rozstrzygnięć reprywatyzacyjnych, NSA w orzeczeniach uznał szerzej, że osoba, która nabyła wierzytelność w trybie cesji, nie może być adresatem rozstrzygnięcia administracyjnego. To powoduje rzecz kuriozalną i wywraca do góry nogami cały system, jaki znaliśmy do tej pory. Abstrahując już od pominięcia historycznej koncepcji osoby zainteresowanej, która mogła uruchomić postępowanie w sprawie administracyjnej, przyjęto nowe rozwiązanie w jakimś celu. Nie wiem, jaka jest argumentacja pozamerytoryczna, bo zasadności warstwy merytorycznej nie dostrzegam. Szczególnie biorąc pod uwagę treść dekretu Bieruta z 1945 r. i obowiązującego w tym okresie art. 168 kodeksu zobowiązań. W efekcie tego orzeczenia, jeżeli osoba, która nabyła wierzytelność, nie może być adresatem uprawnienia, to tym bardziej nie mogła być adresatem obowiązku.
Co to oznacza?
To znaczy, że cała praca komisji weryfikacyjnej ds. reprywatyzacji, polegająca na nakładaniu kar i obowiązku zwrotu nieruchomości, była - w świetle tej koncepcji - działaniem nielegalnym, bowiem rozstrzygnięcia zapadały wobec osób, którym nie można przypisać statusu strony postępowania. Skoro bowiem sąd stwierdził, że nie można wywodzić uprawnienia z czynności cywilnoprawnej, to tym bardziej nie można wywodzić z niej obowiązku. W art. 509 kodeksu cywilnego wskazuje się, że cesji można dokonać pod warunkiem, że nie sprzeciwia się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania, ale żadna ustawa nigdy tego nie zabraniała. Swoją drogą to jest pytanie do wszystkich polityków, którzy z taką żarliwością działali w tej sprawie: dlaczego nie wprowadzono takiego wykluczenia np. w art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które rozwiązałoby problem handlu roszczeniami?
Można było to zrobić?
Tak, nic nie stało na przeszkodzie, ale naszej klasie politycznej na tym nie zależało. Nie sposób uznać, że brakowało tutaj wiedzy. Ewidentnie zabrakło woli i to nam wiele mówi o standardach politycznych ostatnich 30 lat.
A wracając do skutków wyroków…
W kontekście tych orzeczeń przestały istnieć podstawy do tego, by karać tych, którzy w wyniku cesji nabyli te wierzytelności. Krótko mówiąc, wszystkie decyzje, które wydała komisja weryfikacyjna, są w istocie rozstrzygnięciami nielegalnymi, kwalifikującymi się do wyeliminowania z obrotu prawnego. W efekcie dojdzie do paradoksu, bo adresaci tych decyzji, którzy najczęściej brali udział w tzw. dzikiej reprywatyzacji, staną się ofiarami nielegalnych działań komisji. Bo w obliczu rozstrzygnięć NSA nie ma żadnych podstaw do nakładania na nich obowiązków, a w konsekwencji trzeba unieważnić wszystkie decyzje komisji oraz zwrócić im nieruchomości oraz zapłacone kary bądź wypłacić odszkodowania.
Przyznam, że czuję się w tym momencie trochę skonfundowana, bo wiceminister Sebastian Kaleta stwierdził, że komisja odniosła w NSA wielki sukces.
Odczytuję te orzeczenia inaczej, ale ja nie jestem politykiem. Według mnie wynika z nich, że komisja jawi się jako organ ewidentnie nielegalny, działający z naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej, pociągający do odpowiedzialności osoby, które uzyskały wierzytelności w wyniku cesji. Krótko mówiąc, w świetle orzeczeń nikt, kto nie został wprost wywłaszczony bądź też nie był spadkobiercą właścicieli gruntów, nie mógł być też adresatem decyzji komisji. Wydaje mi się, że trzeba będzie teraz odpowiedzieć sobie na pytanie, co dalej z tym organem i legalnością efektów jego działania.
Po ogłoszeniu ustnych motywów wyroków aktywista miejski Jan Śpiewak napisał na Twitterze: „NSA właśnie wydał wyrok, że kupcy roszczeń reprywatyzacyjnych nie byli stronami w postępowaniach. Oznacza to, że setki, jeśli nie tysiące budynków, musi natychmiast wrócić do miasta, a nielegalnie zarobiona kasa musi wrócić do państwa. Historyczny dzień”. Czy ten entuzjazm nie jest jednak trochę przedwczesny?
Wyroki NSA tak naprawdę betonują status quo. Kiedy do tych rozstrzygnięć dodamy jeszcze ostatnią nowelizację kodeksu postępowania administracyjnego (chodzi o zmianę z września 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 1491 - red.), obecnie nie można stwierdzić nieważności żadnej decyzji reprywatyzacyjnej starszej niż 10 lat. Zostaje nam więc wąski okres między 2012 r. a datą rozpoczęcia działalności komisji w 2015 r. Czyli chodzi tylko o decyzje miasta, które zapadły w tym czasie, a z tego, co wiem, było ich wówczas niewiele. Dodatkowo na podstawie tej nowelizacji umarza się przecież postępowania, które były w toku. Sytuacja jest patowa, bo nowych decyzji wydawać nie można, a dotychczasowe rozstrzygnięcia komisji kwalifikują się do usunięcia z obrotu prawnego. A obecny stan prawny spowoduje, że jego beneficjentami znów staną się te osoby, które brały udział w handlu roszczeniami - a nie ich ofiary.
Trzeba będzie teraz odpowiedzieć sobie na pytanie, co dalej z komisją i legalnością efektów jej działania
Rozmawiała Inga Stawicka
