Do sądów są kierowane pierwsze skargi na urzędnicze rozstrzygnięcia podjęte na podstawie znowelizowanych przepisów k.p.a. Podobnie jak RPO, skarżący zarzucają nowym regulacjom niekonstytucyjność
Urzędy podejmują rozstrzygnięcia w sprawie starych decyzji administracyjnych zgodnie z wrześniową nowelizacją przepisów k.p.a. Zmienione regulacje objęły tysiące spraw - nie tylko związanych z wywłaszczeniami (znowelizowane przepisy np. przekreśliły szanse na zwrot przyjętego przez państwo mienia w okresie PRL), ale dotyczą wszelkich innych postanowień administracyjnych. Okazuje się jednak, że urzędnicy nie spieszą się z wydawaniem rozstrzygnięć na mocy nowych przepisów. Z uwagi m.in. na wątpliwości co do ich zgodności z konstytucją wolą poczekać na rozwój wypadków.
Nieprzetarte szlaki
Kontrowersyjna nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) weszła w życie 16 września 2021 r. Uniemożliwia ona podważenie decyzji administracyjnych, nawet tych wydanych np. z rażącym naruszeniem prawa, gdy od ich doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Natomiast jeżeli minęło 30 lat, w ogóle wyklucza możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego, a sprawy w toku w takich przypadkach umarza.
Jak się okazuje, urzędy przyjmują różne strategie w sprawie starych decyzji administracyjnych. - Niektóre umarzają postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ 30 lat od daty jej doręczenia, inne przesyłają jedynie informację o tym, że skoro minęło 30 lat, to postępowanie nie zostanie w ogóle wszczęte. Jednak w wielu sprawach, które swoim zakresem obejmuje nowelizacja k.p.a., nie zapadają żadne rozstrzygnięcia. Mam wrażenie, że urzędy same czekają na rozwój wypadków - uważa Jolanta Staszak, adwokat z Kancelarii Adwokackiej w Gdańsku.
Podobnego zdania jest Natalia Rysz-Nowosielska z Kancelarii Radców Prawnych Miśkowicz Pach i Partnerzy w Krakowie. - Prowadzimy kilka takich spraw, jednak mimo że nowelizacja weszła w życie kilka miesięcy temu i wprowadziła np. umorzenie postępowania w sprawie decyzji wydanych przed 30 laty, takie rozstrzygnięcia w prowadzonych przez nas przypadkach nadal nie zapadły. Może być kilka przyczyn tego stanu rzeczy. Przykładowo urzędy przyjęły postawę wyczekującą. I tak te sprawy były prowadzone bardzo opieszale, więc urzędnicy czekają, jakie decyzje będą podejmowane w innych sprawach. Liczą, że ktoś pierwszy przetrze szlaki - mówi.
Nie wszystko stracone
Tymczasem osoby, w przypadku których niekorzystne rozstrzygnięcia na mocy znowelizowanego k.p.a. jednak zostały podjęte przez urzędników, nie zamierzają się poddać. - Nasi klienci podejmują różne kroki, w zależności od stosunku emocjonalnego, który łączy ich z nieruchomością. Jeżeli zależy im na jej odzyskaniu, bo np. był to ich dom rodzinny, skarżą rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego - mówi Jolanta Staszak.
Liczą, że przepisy k.p.a. zostaną uznane za niezgodne z konstytucją. Takie zastrzeżenia do nowelizacji przedstawił też rzecznik praw obywatelskich. W grudniu ub.r. poinformował o tym, że wniósł do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisu, z którego wynika, że sprawy w toku powinny zostać umorzone, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji minęło 30 lat. Zdaniem rzecznika takie przepisy intertemporalne naruszają m.in. wywodzoną z art. 2 konstytucji zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa. Zakazuje „zastawiania pułapek” przez prawo, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się przez państwo z ustalonych reguł postępowania.
- Możliwe zatem, że urzędnicy czekają na decyzję TK w tej sprawie, dlatego odwlekają, na ile to możliwe, zastosowanie przepisu, który może zostać uznany za niekonstytucyjny - ocenia Natalia Rysz-Nowosielska.
Nawet sami urzędnicy wskazują, że znowelizowane przepisy budzą wątpliwości (patrz: ramka). Tym bardziej zasadne jest ich sprawdzenie przez TK.
- Znowelizowane przepisy k.p.a. wymagają gruntownego zbadania pod kątem zgodności z konstytucją. Sprawy, które objęła nowelizacja, dotyczą m.in. odzyskania nieruchomości i trwają one latami. Osoby, które starają się o ich zwrot, poświęciły wiele czasu i pieniędzy, tymczasem nowelizacja k.p.a. jednym cięciem odebrała im prawo do nich. To uderza w poczucie choćby sprawiedliwości społecznej - uważa Jolanta Staszak.
Wtóruje jej Natalia Rysz-Nowosielska. - Sprawy, które prowadzimy, dotyczą decyzji wydanych w latach 70., 80. ubiegłego wieku. Obecne, znowelizowane przepisy k.p.a. są bardzo krzywdzące, ponieważ zamknięto drogę do zwrotu nieruchomości osobom, które od lat starały się o odzyskanie utraconego mienia. Dodatkowo utrudnia im to uzyskanie odszkodowań z tego tytułu. Dlatego rozstrzygnięcie wniosku RPO przez trybunał będzie kluczowe - dodaje.
Dochodzenie roszczeń przez osoby, które uważają, że zostały pokrzywdzone na skutek nowelizacji k.p.a., może okazać się bardzo trudne. - Jestem przekonana, że te osoby, które przez nowelizację kodeksu mogą wiele stracić, nie poprzestaną na wyroku polskiego sądu (jeżeli się okaże dla nich niekorzystny), ale będą walczyły o sprawiedliwość dalej, przed europejskimi instytucjami - uważa Jolanta Staszak.
OPINIA
Agata Legat radca prawny, Kancelaria Prawna Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu
Liczymy, że sądy bezpośrednio zastosują konstytucję
W obiegu pojawiają się już pierwsze decyzje wydawane na podstawie znowelizowanych przepisów k.p.a. Zapadają one m.in. w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych. To te sprawy, w których mamy do czynienia z oceną legalności decyzji wydawanych ponad 30 lat temu i w których skutki nowelizacji są najbardziej dla obywateli krzywdzące.
Na gruncie znowelizowanych przepisów, nawet jeśli decyzje wydane ponad 30 lat temu rażąco naruszały prawo (to, które wówczas obowiązywało), nie tylko nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności, ale nie można nawet prowadzić postępowania w przedmiocie oceny ich legalności. W tych sprawach postępowania nieważnościowe (które niejednokrotnie toczyły się latami), są teraz - z mocy ustawy nowelizującej k.p.a. - umarzane. Obywatel nie może więc ani doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającej prawo, ani nawet uzyskać decyzji stwierdzającej naruszenie prawa, na podstawie której mógłby później dochodzić odszkodowania.
Stronom pozostaje nie składać broni i skarżyć takie decyzje do sądów administracyjnych. O ile bowiem organy administracji są związane przepisami i nie mają pola manewru w zakresie podejmowanych na ich podstawie rozstrzygnięć, to w postępowaniu przed sądem strona może liczyć na to, że zdecyduje się on zastosować bezpośrednio przepisy konstytucji (do czego jest uprawniony na podstawie jej art. 8 ust. 2) i odmówi zastosowania przepisów k.p.a. oraz ustawy go nowelizującej jako sprzecznych z konstytucją. Istnieje też możliwość, że sąd zada Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o zgodność z ustawą zasadniczą przepisów stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania nieważnościowego. Czekamy na pierwsze orzeczenia sądowe w tych sprawach, one pokażą kierunek rozstrzygania. Warto jednak pamiętać, że nawet przegrana w postępowaniu sądowo-administracyjnym (czyli przed WSA i NSA) nie zamyka drogi do dochodzenia swoich praw. Wyczerpanie toku instancji w postępowaniu sądowo-administracyjnym otwiera bowiem drogę (a jednocześnie jest konieczne) do złożenia skargi do Trybunału Konstytucyjnego lub Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Opinia
Dr Mikołaj Pułło prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku
Nowelizacja słuszna, ale przepisy wątpliwe
Pozytywnie należy ocenić najbardziej kontrowersyjny element zmian w k.p.a. w postaci całkowitego zamknięcia drogi procesowej dla żądań stwierdzenia nieważności części spośród decyzji i postanowień administracyjnych. Regulację prawną instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych cechowała dotąd istotna asymetria. Szeroka i oparta w praktyce orzeczniczej przede wszystkim na ocennym i nieostrym kryterium „rażącego naruszenia prawa” możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych nawet przed ponad 50, czy nawet 70 laty, zapewniona została bowiem kosztem takich wartości jak bezpieczeństwo obrotu prawego, pewność prawa, ochrona praw nabytych czy też trwałość i zaufanie do wydanych aktów administracyjnych. Warto zauważyć, co potwierdza doświadczenie orzecznicze gdańskiego kolegium, że prowadzenie postępowań weryfikacyjnych wobec decyzji wydanych w połowie ubiegłego wieku charakteryzuje się istotnymi trudnościami dowodowymi, często wywołanymi zaginięciem czy też niekompletnością oryginalnych materiałów archiwalnych, brakiem dowodów, na podstawie których można by wiarygodnie zrekonstruować podstawy faktyczne takich decyzji oraz kluczowe czynności procesowe, które towarzyszyły ich wydaniu, bez czego nie jest możliwa efektywna kontrola zgodności decyzji ze stanowiącymi wówczas jej podstawę prawną przepisami prawa materialnego. Nie można zapominać, że ówczesna kultura administrowania była skrajnie odległa od współczesnych standardów prowadzenia postępowania i utrwalania jego wyników. Upływ tak długiego czasu od wydania decyzji sprawia, że piętrzą się jej skutki, zacierają okoliczności towarzyszące, mnożą trudności w ustaleniu następców prawnych stron itd.
Nie bez znaczenia jest też trwała niepewność odnośnie do stanu prawnego wielu nieruchomości. Stanowi to istotny problem dla obrotu prawnego, o czym świadczą kierowane do kolegium liczne żądania udzielenia informacji odnośnie do ewentualnych żądań czy roszczeń co do konkretnych nieruchomości.
Dotychczas można było bronić tezy o konieczności zapewnienia stronom nieograniczonej w czasie możliwości żądania weryfikacji istotnie wadliwych decyzji administracyjnych, argumentując m.in., że choć formalnie k.p.a. dopuszczał taką możliwość od początku swego obowiązywania, to w praktyce przed rokiem 1989, zważywszy na ówczesne realia, wykazanie przez jednostkę bezprawności aktu administracyjnego było często niemożliwe bądź istotnie utrudnione, zwłaszcza w okresie, gdy nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Minione 30 lat stanowiło jednakże już wystarczająco długi okres dla formułowania i zaspokojenia ewentualnych roszczeń w tym zakresie. Stąd przyjęta cezura czasowa wydaje się odpowiednia.
Dodać wreszcie należy, że przyjęta regulacja, podejmując próbę ostatecznego zamknięcia drogi dla postępowań ws. weryfikacji (stwierdzenia nieważności) części decyzji administracyjnych nie jest absolutnym novum w naszym systemie prawa. Wyrazić można jednak wątpliwość, czy próba ta, zważywszy na sposób zredagowania art. 2 ust. 2 noweli, będzie w pełni skuteczna. Wydaje się bowiem, że przepis ten pozostawia, najpewniej wbrew intencjom projektodawców, pewną możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych sprzed ponad 30 laty. Dopiero najbliższe miesiące pokażą zatem, czy dokonane zmiany otworzą jedynie nowy front w batalii o eliminowanie „wiekowych” decyzji administracyjnych i ich skutków czy też ostatecznie zamkną taką możliwość.